“訪惠聚”工作推進克拉瑪依社區治理現代化的探索

許志明+魏鵬程+陳文

摘要：隨著新疆城市化進程的加快，城市社區治理成為時代課題?？死斠朗惺切陆^早進入城市化的地區之一，具有典型性，為此，分析克拉瑪依在城市社區治理中的思路很有必要，包括社區治理所面臨的困境、研究問題形成的主要原因，通過對比國內外社區治理方面的成功實踐，結合“訪惠聚”活動在推進社區治理體系和治理能力現代化方面進行的探索，為克拉瑪依市社區治理提出建設性意見。

關鍵詞：克拉瑪依；社區治理；現代化；“訪惠聚”

中圖分類號：D252

文獻標識碼：A DOI：10.13677/i.cnki.cn65-1285/c.2017.01.09

黨的十八大報告指出：“在城鄉社區治理、基層公共服務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”，發揮各類組織協同作用，實現政府管理與基層民主的有機結合，這是中央首次將社區治理寫進黨的綱領性文件?！霸L惠聚”工作作為自治區穩疆安疆的重大戰略部署是解決新疆各種復雜現實問題的固本之舉，更是推進基層治理體系和治理能力現代化的偉大實踐。

近年來，全疆各主要城市基本形成了以街道辦事處和社區居委會為基礎的城市社區治理體系，隨著社會轉型和發展，市場化、城市化不斷推進，新觀念、新事物和新經濟業態不斷涌現，城市社區治理日益復雜和困難?；鶎又卫韺Ξ敶袊鐣Y構的變遷和國家治理體系的建構提供了一種路徑探索。而新疆城市社區的治理不是簡單地維護基層社會秩序，而是要把黨的領導植根于基層，實現黨的領導與基層自治的有機統一。

2016年上半年，筆者圍繞“訪惠聚”工作推進社區治理能力和治理體系的現代化開展了專題調研。調研中，網絡問卷采取單選和多選（多維測量）兩種形式，設計問題23個，實際有效參與問卷調查229人；實地走訪社區人員圍繞6大問題開展主題詢問、訪談106人，聽取工作專題匯報6場。通過實證分析，筆者梳理了社區治理存在的困境及原因，并通過對比國內外的經驗，結合“訪惠聚”工作，對如何推進克拉瑪依社區治理體系和治理能力現代化提出建議和思考。

一、新時期克拉瑪依市社區治理的困境

改革開放以來，隨著克拉瑪依市場經濟的不斷發展、城市化不斷推進和外來務工人員的不斷涌入，“單位制”社區不斷瓦解，社區“非熟人社會”屬性更加明顯。

克拉瑪依市經濟實力較強，社區居民可支配收入較高，居民綜合文化素質較高，“訪惠聚"32作的深入推進為基層帶來了新理念、新方法，社區居民對社區治理有了更高標準的期待。

1.社區治理“弱參與”，治理體系不完善

（1）“弱參與”問題。隨著城市社會日益多元化和碎片化，社會個體“原子化”趨勢日益明顯，青壯年群體參與社區活動存在一定程度上的“冷漠”，隨著“紅細胞”工程的推進，這一現象有所改觀，但青壯年群體主動參與社區事務比例仍較低。社區活動參與者多為老年人、低保戶、待業青年和學生等，抽樣調查發現，老年人、待業青年和低保戶群體占到社區活動參與者的61%。從參與活動的內容深度看，超過76%居民參與社區公共設施的擦洗、文體娛樂活動、捐款捐物公益慈善類活動、治安巡邏等，與社區事務民主決策、民主監督、民主選舉的有關事項如社區居委會選舉、社區維權活動等參與率很低。

（2）“街居制”下街道組織權責不匹配現象突出。隨著城市管理中心的下移，導致街道組織的職能明顯增多，但相關管理權限卻沒有被賦予，街道資源整合能力不強。社區居委會不斷喪失了自治本色，社區經費幾乎全部都源于財政撥款，社區全職工作人員的選任和升遷皆由街道決定，社區居委會面臨“行政化”和“被邊緣化”的窘境。

（3）社會組織發展緩慢。社會組織發展滯后、基層治理體系不完善也使得通過社區治理體制在“非熟人社會”中構筑社會生活共同體變得困難重重。一是社區居委會的行政化傾向日益嚴重，市區政府各相關職能部門下沉的工作日益繁重，對社會組織的培育捉襟見肘。二是社區現有社會組織大部分為政府機構的衍生物，行政色彩十分濃厚，自主活動的能力和動力缺乏，公共服務的供給能力低下。三是社會組織的成長缺乏相對寬松的環境和空間，引導、培育和監督體系都沒有同步建立。

2.社會資本發育不良，人際交往成本過高

德國社會學家Granovetter認為，社會資本是指個體或團體之間的關聯——社會網絡、互惠性規范和由此產生的信任。社會資本對社區治理、公民社會和國家福利都具有重要意義，社會資本的提升對個體安全感和幸福指數的提升都有顯著影響?？傮w來講，克拉瑪依市社區社會資本發育滯后，人際間的交往成本過高。

（1）同一社區的人際信任感下降。抽樣調查顯示，僅31%的居民對同一社區的陌生人選擇信任或非常信任，尤其是在新社區，這一比例還會下降。（見圖1）

（2）社區普遍缺乏一個經過居民共同體認可的互惠規范?，F有的社區規范或居民公約缺乏對我國傳統文化因子中“出入相友，守望相助，疾病相扶”的公共文化精神和傳統倫理規范的挖掘，很難獲得居民共同體的認可。

3.社區治理的錯誤認知

觀念作為市民的習慣認知會顯著影響居民的行為。調查顯示，超過70.54%的居民對社區治理存在錯誤認知，認為社區居委會代表政府的意志；部分居民和“訪惠聚”活動工作組成員甚至認為社區居委會是政府機關。（見圖2）社區居民、居委會工作人員大都把社區比作國家和政府的“末端神經”或“腿腳”，這種說法雖然生動形象，但卻是對社區地位和功能的貶低，是對社區基礎性和基層性的認識誤區，過于關注其在架構維度的基層性特征而忽視了在功能維度上的基礎性作用。

4.社區工作人員整體素質不高，工作效能低

克拉瑪依市社區工作人員的素質參差不齊，兼具組織協調能力和實用專業知識的“復合型”人才缺乏。2015年底，克拉瑪依市社區工作人員隊伍中，35周歲以下的年輕人不足8%，大專及以上文化程度工作人員占比不足31%。任何事業的興衰關鍵在人才，社區工作人才的缺乏會顯著制約社區治理創新。只有對社區基層工作人才培養制度和激勵制度的日益完善，才能使社區工作者積極性不斷提高，但人才培養和培訓機制需要加強。社區繁重的工作日益超負荷，治理創新無從談起，這都顯著制約著社區工作效能的提升。

二、克拉瑪依社區治理困境的原因分析

1.客觀方面

我國社會處于變革和轉型期，市場經濟的不斷發展，社區治理中“碎片化”“原子化”不斷加劇，社區治理面臨著“集體行動的困境”，居民參與社區治理難以避免公共事務中的“搭便車者。隨著“熟人社會”的打破，新中國成立初期“破四舊”、社教運動等對傳統道德的沖擊，原有鄉村基層治理中傳統道德約束體系的打破，現代社會法治文明與道德文明及社會倫理共識尚未從根本上確立，尤其是法律體系的不完善，都給基層社會治理帶來了很大的挑戰。

2.主觀方面

社區工作人員整體素質不高、結構不夠合理是制約基層社會治理能力提升的客觀現實，同時居民參與社區共治共建的動力缺乏也是造成基層治理困境的一個重要原因（見圖3）。

（1）缺乏實際控制感。社區居委會在維護社區居民切身利益方面“失語”，居民對社區治理機構的信任感缺失；尤其是對社區居委會的換屆選舉、社區公共事務的決策，居民認為參與并未影響最終的結果，缺少實際控制感，參與動力缺乏，導致“弱參與”局面的形成。

（2）參與平臺的缺失與社區活動本身缺乏創新。居民參與網絡建設相對滯后，社區活動參與者幾乎都是老年人、低保戶等群體，又因為社區活動無法滿足青壯年群體的需求，導致青壯年群體參與積極性不高，使社區活動進入惡性循環。

（3）人格傾向。熱情外向、具有同情心、責任感和開拓精神的居民參與社區治理的次數多、頻次高，能起到對社區骨干的培養和挖掘，進而發揮榜樣力量的作用，從而吸引更多人參與社區治理，帶動居民成為社區治理的主體，社區居委會與社區各類精英分子需加強聯系和互動。

三、國際經驗與本土創新

1.國外鏡鑒

（1）英國的“鄰里關系重建”與“全英賦能”計劃。1997年，英國工黨政府全面反思了以往社區治理“重視物理硬件環境的改善而忽視對社區居民的重視”，提出了“鄰里關系重建”（Neighborhood Renewal）及“社區新經營方案”，同時將“參與”定位為“最具突出的（社區）特征”（FlagshipInitiative），注重將社區發展和社區治理結合在一起開展。英國政府設置了一個數額較大的基金，全國各社區、各社會組織都可申請，但申請的前提條件是“所使用的資金和開展的工作必須涵蓋其他民族社區。同一社區必須重視跨越政治區分”，這一項目設置為北愛爾蘭地區的社區重塑起到了關鍵作用。

英國通過“全英賦能計劃”構建全國性的社區人才培養和培訓計劃，在培訓學員的組成中，注重將政府官員、社區工作人員和社會組織服務者放在一起開展培訓和研討。

（2）新加坡社區治理中的“國家法團主義”?！皣曳▓F主義”是指國家或政府在具有極強的資源調控能力的基礎上，根據治理需要在某一社會領域發起和創立社會組織，通過法律和制度安排給予社會組織以合法性和資金支持，國家對組織的運轉和利益表達具有較強的控制權，社會組織也具有較明顯的半官方色彩。

新加坡在社區治理中的“法團主義”模式保證了基層組織的可控，更為關鍵的是“對于新加坡一個后發國家，在國家和市場尚未完全發育起來以前，這種治理模式可以避免受到現代公民社會力量的挑戰”。

2.國內探索

國內各地社區治理普遍借鑒了上海市“二級政府，三級管理，四級落實”的基本框架，框架的突出問題是社區居委會實際上成為了街道辦事處的派出機構，社區行政化傾向嚴重，但各地在此基礎上對社區治理也進行了許多有益的探索，社區由“政府主導型的行政型社區”逐漸向“政府推動和社區自治相結合型的社區”演進，在少數東部發達地區正在構建起“社區主導與政府支持型的自治型社區”。

（1）建設社區（村鎮）學院，培養社區治理人才。2013年，四川省都江堰市成立了村（社區）政學院，學院的主要領導由市委組織部和市委黨校主要領導兼任，培訓內容主要以農村治理和城市社區治理為主，旨在提升社區（村鎮）干部的綜合素質，同時探索村政和社區治理的發展規律。

（2）社區多元共治機制的形成。2012年，深圳市南山區花果山社區率先在全國構建社區大黨委為主導的社區多元共治機制。社區治理由社區大黨委主導，社區居委會、社區社會組織聯合會、居民社會組織和駐社區單位代表共建共享理事會負責社區公共事務的決策，理事會成員每3年改選一次，由全體居民投票產生；同時社區建立了社區服務中心和社區家園網兩個服務平臺，通過購買服務，聘請社區社會組織或由社區居民志愿者負責管理和運營社區服務平臺，新的社區治理體制雖然也面臨一些問題，但激發起居民參與社區治理的熱情，凝聚了多方共治的合力。

四、推進社區治理體系和治理能力現代化方面的探索

“訪惠聚”工作的開展使我們更加深刻地認識到，基層社區治理只有堅持在基層黨組織的領導下，組織基層群眾依法管理社會事務，才能實現基層社會治理的高效。

1.“一核多元”模式下“黨建+治理”

多年來，我國國家和社會的關系是強政府弱社會的格局，調研發現對于社區治理的看法難以形成較為集中的意見，著名社會學家帕斯卡爾提出“無法達成統一的多元主義是混亂。結合克拉瑪依的實際和“訪惠聚”工作的實踐，我們認為必須發揮好基層黨組織這一“核心”作用，通過建強基層組織、樹立基層黨組織的權威、引入多種力量，才會更為科學、高效地推進基層社會治理。

首先，深化“紅細胞”工程。社區黨組織和社區黨員是社會轉型期少有的能夠保持組織屬性的力量，在以“陌生人社會”為主的社區中能夠構建一種強大的新型聯結機制。2013年，“紅細胞”工程的實施取得了顯著成果，但不可忽視的是效果顯著源于剛性的“組織約束”?！凹t細胞”黨員如何轉化成一支具有較強的內生力量、自發參與的社區治理力量，是擺在我們面前的一個突出問題。繼續深入實施“紅細胞”工程，發揮這支黨員隊伍的示范引領作用，帶動更多社區居民參與社區治理；激發“紅細胞”黨員的公民心，動員“紅細胞”黨員在社區成為社區自組織的帶頭人，比如社區業主委員會作為隨著城市住房體制改革而出現的基于產權意識和契約觀念而產生的新型社區居民自發組織，其動員能力日益凸顯，引導社區“紅細胞”黨員牽頭成立社區業主委員會，構建多元共建機制，凝聚社區治理的巨大合力；同時，要將黨員志愿服務統一納入市民志愿服務的大系統，避免人為割裂，著力構建具有內生力量的志愿者服務隊伍。

其次，深化區域化大黨委領導下的共建格局?？死斠郎鐓^區域化大黨委結合“訪惠聚”工作和“三聯動”（領導包點+單位聯點+干部駐點）工作機制，社區治理不斷得到深化。社區區域化大黨委共建格局“好在共建，貴在堅持”，以社區黨組織為核心、龍頭，吸納社區轄區企業、聯點單位、社會組織等，共建共享、共同參與社區公共事務的管理，初步實現了“社區思想工作聯做、科學文化聯教、社會治安聯防、公益事業聯辦、環境整治聯管、經濟工作聯抓”的“一核多元”的共建共治格局，形成了一批黨建聯席會、共建理事會、志愿者服務協會等制度，社區治理工作效能得到顯著提升?，F有區域化黨建還停留在“共駐共建”層面，街道社區與駐社區單位的互聯互動、共建互補是影響克拉瑪依市基層社區治理和基層黨建的瓶頸問題，下一步工作中應從共同目標、共同利益和需求入手，更加注重共享，通過組織紐帶把雙方緊密聯系起來，通過資源共享把雙方積極性調動起來，通過活動共聯把雙方優勢發揮出來，確保社區治理的生命力。

2.“家文化”引領下的社區共同體建設

客觀上的社區地域共同體已經形成，社區治理的關鍵是要建設精神層面的共同體，增強社區居民對社區的歸屬感和認可?，F代人交際網絡早已超越地緣性，但“家”在國人的觀念中還是代表了歸宿和安全，具有特殊的感情寄托。

首先，培育社區參與網絡，打造參與平臺?？死斠馈霸L惠聚”工作組注重培育社區居民的參與網絡，通過社區“和合論壇”、鄰里沙龍等，建設“婦女兒童之家”“民族團結之家”“關愛親情之家”，打造社區的“熟人社會”。通過“家文化”引領，組織了形式多樣的社區活動，搭建了社區居民交流的平臺，社區成員的歸屬感增強，社區關系網絡形成，為社區治理的推進奠定了良好的基礎。

其次，發揮居民公約的“柔性控制”作用。社區治理的一項重要訴求就是構建良好的社會秩序，為社會運行提供安全穩定的社會基礎。社區工作組和社區居委會注重發揮“居民公約”的作用。圍繞社會主義核心價值觀和社區實際，社區制定了具有社區特色“居民公約”，引導社區居民共建社區精神共同體，同時也規范了社區治理和居民的行為，有助于形成“家文化”引導下具有傳統道德和時代精神的倫理規范。

再次，發揮文體活動的凝聚作用。在條件允許的街道社區打造由社區居民組成的社區文藝隊、足球隊或其他體育隊，開展跨街道社區的走訪演出、友誼比賽，將文體活動打造成一種品牌，通過亮出社區身份、電視直播等增強社區居民對社區文藝隊、體育隊的認可，提高集體榮譽感，進而增強其對社區的歸屬感，打造溫暖的社區大家庭。

3.項目管理下的社區工作效能提升和社會組織培育

首先，引入先進管理理念，提升社區工作效能?！霸L惠聚”工作開展以來，各工作組帶給社區的不僅僅是人力資源，更為重要的是先進的工作方法和管理理念，“授社區以漁”?？死斠朗小霸L惠聚”工作辦和部分工作組在工作中引入項目管理理念，將“訪惠聚”重點工作和社區重點工作實施項目管理，將完整的項目管理閉環引入重點工作，社區工作效能得到提升。

其次，引入項目化管理，培育社區社會組織?？死斠郎鐓^社會組織的培育工作剛剛起步，在對社區社會組織的培育中要加強引導，重點培育單一功能的組織，防止社會組織以公益的形式謀取暴利，更重要的是在社會組織管理中，實施項目化管理，政府購買服務，實現柔性管理、剛性約束，構建適合克拉瑪依實際的社會組織運行機制。

4.社區治理中的“頂層設計”

首先，深化“三聯動”機制?！叭搫印焙汀霸L惠聚”活動的緊密結合，凝聚了基層治理的巨大合力，“訪惠聚”工作領導小組在單位聯點的分配時注重結合社區實際，基本形成了“黨群部門聯弱，政法部門聯穩，政府職能部門聯貧”的格局，但“三聯動”機制還需要進一步深化。

其次，城市新興領域的黨建工作全覆蓋。隨著克拉瑪依市非公有制經濟組織和社會組織的發展，人員流動性更強，形成了大批城市新興群體，通過街道建立黨建服務中心，社區建立黨建服務站點，依托工商、稅務等行業監管部門，將黨組織等黨建工作情況納入企業申報和年檢范圍，通過抓好社區商圈樓宇黨員示范戶，帶動其他商戶。市委應明確網信、新聞等部門對網絡媒體的黨建工作負有業務監管和黨建指導的責任，街道和社區黨組織負有黨建兜底責任。

再次，社區能力提升和培訓機制的常態化。社區問題的解決和效能的提升在很大程度上依托基層工作人員，聯點單位對社區的支援應當從“人力支援”向“智力支援”轉變，需要凝聚合力，加強對社區能力提升和智力培訓的投入，由市委牽頭，匯聚黨校、駐市高校、“訪惠聚”工作涌現出的對基層工作有深入系統思考的干部資源，開展對社區工作人員的培訓和再教育，引導其樹立正確的治理觀念，提升其在多種治理資源參與的情況下能夠嫻熟組織各方力量共同開展社區治理的能力。治理不同于管理，治理講求的是參與，基層治理需要黨主導下引人多種社會力量來實現，管理需要培養領導、治理需要培養權威，基層治理只有樹立起自身的權威才能實現高效運轉。

最后，啟動社區治理的地方性立法工作?？死斠朗幸勋@授權制定地方性法規，可以著手開展有關社區基層治理方面的立法工作，確?；鶎又卫碛姓驴裳?。

5.新疆社區治理的特別關注

新疆是一個多民族聚居的省份，多種民族文化在這里交匯，其城市社區治理存在很大的特殊性。

首先，突出法治建設。依法治理是現代文明社會和公民社會的必然要求，也是確保和諧有序社會秩序的根本保障。各民族的發展水平、階段有所差異，因此培養共同的規范和規則意識是確保各民族和諧共居、共榮共生的關鍵。新疆城市社區的治理應突出法治建設，通過普法宣傳，提升社區工作人員的法律素養和構建社區法律志愿服務機制，打造法治社區，是確保社區治理取得成效的關鍵。

其次，完善行政區劃。在調研中筆者發現，臟、亂、差顯著的邊緣化社區主要集中在行政區劃不夠合理、兵地管理銜接不夠緊密的社區，這一現象在克拉瑪依、石河子都十分明顯。針對這一問題的治理，頂層設計必須跟進。自治區應當加強對兵地融合發展的支持和探索，理順行政體制，避免社區治理中的“盲區”和“燈下黑”，確保市民公共服務需求的滿足和供給的均等化。

再次，激發公共精神，培育公民意識。培育在憲法和平等權利基礎上的公民意識應是多民族社會最核心的群體認同，公民意識的確立能夠增強公民對國家的政治認同。在公民意識培育上，政府應充分發揮其協調八方的作用，積極指導社區開展憲法宣傳和公民意識教育，同時組織文藝工作者對體現公民意識和中華民族精神的素材進行深入挖掘，努力創作一批具有時代感的作品，推動社區居民公民意識的形成。