關于提高我國政府預算透明度的思考

王永霞

【摘要】預算管理是財政管理的基礎和前提，而預算透明度直接體現了預算管理的好壞?，F行財政管理中存在的種種問題和預算的基本特征都說明了增強預算透明度的必要性和迫切性。在完善社會主義市場經濟體制的大環境下，財政預算管理更要體現法制化、公開化和透明化，使財政管理自覺接受來自各方面的監督特別是納稅人的監督，以確保財政資金使用效益的最大化。

【關鍵詞】公共財政；預算制度；預算透明度；財政監控制度

一、加強預算透明度的必要性分析

（一）政府預算制度的基本性質決定了建立公共財政框架必須有一個科學、合理、公開、透明的預算制度

1.預算的計劃性，西方的政府預算是預先提前18個月編制，經議會批準才能執行的，同時在執行過程中必須嚴格按這個計劃執行。政府預算的計劃性是非常嚴格的，對于預先編制的預算在執行時發生變化，政府是不能修改的，必須通過議會的法定程序來修改，約束非常嚴格，從而決定了預算必須是有計劃的。

2.預算的統一性，也就是指所有的收支包括預算內、預算外甚至制度外的收支都要統一納入政府預算。

3.預算的公開性，公開性是政府預算透明度的必然要求，也就是要將政府預算成為對全社會的公開性文件，其內容能為全社會所了解。

（二）我國預算制度透明度的現狀決定了必須建立一個公開、透明的預算管理制度

1.預算的預見性不強，因而缺乏計劃性。我國預算年度采用的是公歷年制，即從每年的1月1日至12月31日，政府新年度的財政活動從公歷年初就已經開始，但我國新年度的各級政府預算草案卻要等到3月份前后召開的各級人代會通過以后才能作為法定的執行依據。這就意味著在我國每一個預算年度中，有三個月時間政府進行財政活動沒有法律依據，出現預算空檔，處于無“計劃”狀態，只能按上年基數進行，增大了預算的隨意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度。

2.綜合預算的編制雖然取得較大進展，但預算外收入、制度外收入等在預算編制時沒有完全納入收入預算，因此收入的統一性受到影響。并且，過多的預算外、制度外資金形成部門“小財政”，弱化了財政集中分配資金的職能，使得財稅部門不是唯一的政府預算資源的籌集者和分配者；另外各種收費規模過度膨脹，缺乏監控機制，使資金體外循環，嚴重侵蝕了稅基，破壞了預算收入的完整性和統一性，干擾了正常的分配秩序，助長了腐敗的滋生和蔓延，必然加劇地區或部門預算關系的不透明。

3.預算編制手段落后，預算透明度缺乏操作前提。一是政府會計報告系統不健全，總預算會計在集中層次上記錄撥款，以撥列支，不能及時、同步追蹤預算資金運動全過程，而是依賴于銀行、支出單位提供的財會信息，信息的真實性差、可信度低；并且經濟、社會發展各項指標的預測手段很差，導致預算編制的基礎資料如經濟數據、定員定額標準等缺乏科學性和合理性。

二、加強預算透明度的建議

（一）深化財政管理改革

一是提前預算編制的時間。政府預算文件應建立在對未來5-10年的總體財政預測的基礎上，這就要求提高政府的宏觀預測能力。為了體現政府的中期經濟和財政目標，清晰反映總收入、總支出、赤字或盈余以及債務情況，至少應提前在預算年度開始之前的三個月內向人大提交預算草案，并在預算年度開始之前批準預算。二是深化和完善預算管理改革，進一步完善部門預算的內容和形式，以系統化、規范化的管理制度和技術規范標準體系，規范各級預算管理和實踐操作。建立健全預算管理的決策機制，實現決策民主化、科學化，提高預算管理的透明度。三是大力推進財政國庫管理制度改革，建立以“國庫單一賬戶體系、財政國庫集中收付”為主要方式的資金撥繳制度。四是全面貫徹落實《政府采購法》，進一步規范政府采購工作，加強對政府采購預算、計劃編制、招投標等采購程序的執行和合同履行等全過程監督管理，逐步擴大政府采購范圍，依法規范政府采購行為。

（二）全部政府性收支進預算

全部政府性收支進預算，不應有預算內外之分，不允許有游離于預算監督之外的資金存在健全收支兩條線管理機制，對執收執罰部門的全部收支實行兩條線管理，明確界定非稅收入范圍，徹底實現收支脫鉤。為了全面反映財政收支狀況，增強各級財政的調控能力，規范有關部門和單位收費行為，防止各種違規現象的發生，必須加強對非稅收入的管理。明確非稅收入的范圍，將其納入“收支兩條線”管理范圍，取消行政事業性收費按比例或結余上繳財政專戶或國庫的做法，將政府非稅收入納入部門預算編制范圍。

（三）加強財政信息化建設，改進落后的技術手段

政府預算透明度需要現代信息和技術手段的支持。利用現代科技手段，建立完備的預算編制系統、良好的國庫運作系統和國庫信息處理系統、預算執行分析報告系統、部門間信息共享系統以及宏觀經濟政策分析系統等，提高宏觀經濟預測與分析能力，科學合理確定預算指標，提高預算編制的質量，盡可能減少預算管理過程中的隨意性；建立有效的預算監督機制，建立政府與公眾之間暢通的信息溝通渠道，從而增強預算的透明度。實現預算執行和報告的公開機制。

（四）加強財政法制建設，增強預算的法治性和透明度

公共財政必須是規范化、法制化的財政。政府的權力是公眾賦予的，權力的行使又需要通過納稅人提供的稅收來解決，為此政府必須接受公眾的監督，要求公共財政必須具有很高的透明度。而實行民主理財，要將公眾的意志上升為國家意志，并將國家意志通過法律法規體現出來，才能實現依法管理財政事務。所以建立健全財政法律體系是依法行政、依法民主理財的基礎。依法行政、依法理財的前提是有法可依、有法必依、執法必嚴。實際情況則是財政法制建設滯后于財政改革的實踐。必須加強財政法制建設尤其是財政的法治化建設，加強有關公共財政方面的立法，改進現行已不適應公共財政目標的法律法規以及預算管理的運作程序使之對政府行為具有根本約束力，從而形成公開透明的財政政策環境，嚴明規范的財政法制環境，這樣通過有效提高政府預算的透明度，最終達到提高政府工作透明度的目的。

參考文獻：

[1]張警.政府預算與公共財政[J].合肥財會，2003，（2）

[2]徐利.我國政府預算透明度評析[J].經濟研究參考，2003，（30）