完善我國住房公積金制度之我見

太原市住房公積金管理中心 賈江濤

完善我國住房公積金制度之我見

太原市住房公積金管理中心 賈江濤

公積金制度是住房保障制度的重要內容，在推動房地產市場的快速發展和建立住房融資體系，解決職工住房問題上發揮了積極的作用。黨的十八屆三中全會所做的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制”，為處于轉型期的的住房公積金制度明確了改革方向。本文通過剖析現行住房公積金制度存在的問題，就理論內涵和規則構建進行一定的探索，以期為住房公積金制度的順利轉型發展，為建立規范的公積金管理體系添磚加瓦。

公積金制度 住房保障制度 住房融資

一、我國住房公積金制度的概述

公積金也被眾多國家稱之為住房基金，盡管其實現方式各不相同，但也有其共同特征：一是必須通過國家立法的形式予以確立住房基金，并保證基金體制的完善和順利運行；二是在本國法律支撐下，采用信用和信托的方式，實現資金的保值和增值；三是住房基金的資金主要來源是社會從業人員及其所服務的單位；其四，住房基金主要作用是采用住房消費信貸的方式，建立低成本的住房融資平臺，支持履行了義務的成員獲得購房資金支持。

我國公積金制度的概念隨著制度的發展不斷演變和完善。1991年，上海市政府頒布的《上海市住房制度改革實施方案》中將住房公積金定義為：“住房公積金是指一種義務性的長期儲金。實行公積金辦法的職工個人按月繳交占工資一定比例的公積金；單位亦按月提供占職工工資一定比例的公積金，兩者均歸職工個人所有?！?002年修訂的《住房公積金管理條例》指出：住房公積金是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。概念的內涵和外延的不斷完善使制度的覆蓋范圍不斷擴大。住房公積金具有以下幾方面的特征：互助性、保障性、義務性、強制性、福利性、專用性。

二、我國住房公積金制度中亟需解決的問題

(一)住房公積金法律體系不健全

某一領域法律體系的健全完善必須要與經濟發展水平和社會認知程度相一致，這樣健全的法律體系是推動事業發展的強有力保障。反觀我國的公積金法律體系，現行《住房公積金管理條例》于1999年4月頒布，2002年3月重新修訂，已有13年時間，內部凌亂，外部無章，有效的體系尚未形成。

(二)住房公積金的行業屬性不明確

明確界定住房公積金的行業屬性，將直接決定發生住房公積金爭議的法律適用。由于在理論和實踐中對公積金性質認識不同，導致在解決公積金爭議和糾紛時，適用法律混亂和錯誤，對住房公積金問題的及時解決產生影響。因此對住房公積金性質加以研究和明確在理論和實踐中都具有重要的意義。

(三)住房公積金管理機構定位不準確

公積金的主要功能是建立住房融資平臺，向中低收入繳存職工發放個人住房貸款，那么風險是資金運營的必然。公積金管理機構作為公積金的管理和運營主體，應當是公積金債務的實際承擔者，所以必須具備獨立的法人資格，有充足的資產對外承擔責任。住房公積金管理中心作為資金運作機構，定性為“不以營利為目的的獨立的事業單位”的法律定位，與其實際承擔住房公積金的保值、增值、核算等職責難以對稱，難以具備獨立承擔住房公積金運作風險的能力。

(四)住房公積金增值收益分配不公平

根據《住房公積金管理條例》第二十九條規定“住房公積金的增值收益應當存入住房公積金管理中心在受委托銀行開立的住房公積金增值收益專戶，用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金?！痹撛鲋凳找娴姆峙浞秶`背了基本的法理原則：收益權是所有權的基本權能，《住房公積金管理條例》規定：“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有?！蹦敲锤鶕段餀喾ā返南嚓P規定，所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。

(五)住房公積金運作監督存在盲區

為了維護住房公積金繳職工的合法權益，保障公積金的安全，《住房公積金管理條例》規定了公積金的監督機制，包括政府和公積金管理委員會的決策監督，住建部門的上級監督，職能部門的專業監督，公眾的民主監督等。這種監督模式看似分工明確，實質是“九龍治水”，形同虛設，處于上級監督太遠，同級監督太弱，社會監督無效的尷尬境地。

三、完善我國住房公積金制度的建議

(一)加強立法保障住房公積金制度的有效運行

完善的法律制度將對住房公積金的不斷發展提供強大的引領和推動作用，是加強住房公積金制度頂層設計的必然選擇。首先要升級立法層次，由全國人大制定出臺符合我國國情和現階段發展需要的住房公積金基本法《住房公積金法》，以高層次和高水平的法律制度推動住房公積金制度的完善，引領用人單位和勞動者積極繳存住房公積金，以法律的力量更好的維護勞動者權益。其次要完善配套法律法規。完善的住房公積金法律體系應當由基本法和相配套的子法共同構成?；痉础蹲》抗e金法》，配套的子法可以是住房公積金管理的單行法律，也包括國務院的行政法規和部門規章，還包括根據地方住房公積金管理需要制定的地方性行政法規和政府規章以及其他規范性法律文件。最后，任何一項制度除本部門法要發揮重要作用外，其他相鄰的部門法給予有效的支撐也是必不可少的，住房公積金制度做為住房保障制度的重要內容，同時也是社會保障體系的組成部分，更是勞動者權益的重要內容，因此在有關保護勞動者權益的法律法規中應當予以規定。

(二)準確界定住房公積金的行業屬性

公積金法律屬性的確定關系到職工權益的保護，關系到公積金爭議的法律適用，是公積金管理中重要的法律問題。公積金制度建立的目的是為勞動者解決住房問題提供資金積累和支持，充分保護勞動者的勞動權益，與其他社會保障制度的目的是一致的；那么基于此公積金的法律屬性應當置于整個勞動者權益保護和整個社會保障制度中進行定位，既要與其他保障制度有效銜接，又要最大限度的有利于勞動者權益的保護；因此，在制定《住房公積金法》時應當將公積金定性為強制性的住房保障資金，作為社會保障資金的組成部分；這樣的法律屬性定位能夠以更強的法律手段確保勞動者權益，推動公積在勞動者中的廣覆蓋。

(三)明確住房公積金管理機構的定性

住房公積金管理機構要想成為真正獨立的享有權利和承擔義務的法人主體，必須進行去行政化的轉變，將行政化的管理模式轉變為政府住房保障性質的政策性住房金融機構，成立全國性的住房公積金管理總局，實行垂直管理，政府財政要向其撥款，作為法人資本，對外承擔責任。住房公積金管理總局領導全國的住房公積金管理工作，實現全國范圍內的大統一，定期向住房公積金決策機構報告工作。各省、自治區、直轄市設立省級住房公積金局，地市設立市一級住房公積金局。

(四)重新確定增值收益分配原則

目前的增值收益分配原則損害了公積金繳存職工的收益權。既然住房公積金的資金性質是受限制的職工個人財產，那么根據物權法律精神，應當按照“誰所有，誰受益”的法律原則確定住房公積金的增值收益分配，在提取風險準備金和管理運營費用后，增值收益的剩余部分應當在住房公積金繳存職工內部進行再分配，以維護住房公積金所有人的合法財產收益權。增值收益在繳存職工內部的再分配應當包括兩個層次，一方面應當按照一定比例定期向全體繳存職工派發“紅利”，由全體繳存職工共享住房公積金的增值收益；另一方面可以用住房公積金增值收益直接建設城市公共租賃住房，向符合條件的住房公積金繳存職工家庭出租。

(五)構建有效的住房公積金監督機制

要想打破“多頭管就無人管”的局面，就必須重新構建住房公積金監督體系，在制定《住房公積金法》時，建立獨立、具體、透明和可操作的監督機制。

1、建立絕對獨立的監督機構

第一、為避免監督上的關聯關系，政府及其所屬部門不再承擔直接監管責任；第二、監管機構組成既要絕對獨立，又要具備多元化，能夠切實代表繳存者利益；第三、監管機構的經費來源渠道要單獨列支，保持其經費的獨立；第四、監管機構應當是常設性的專職的機構，以保證其有足夠的精力開展監管工作。

2、豐富監管措施

主要包括公積金管理機構要定期向監管機構報告、報備管理和業務運行情況；公積金管理機構的重大事項要及時向監管機構報告；監管機構要定期對公積金管理機構的資金運行情況進行巡查并對外發布報告；監管機構對發現的公積金違規違法情況可以直接向本行政區域的主要行政負責人直接報告；監管機構要與公積金管理機構實施聯網，形成監管平臺。

3、實施信息公開

應當在公積金管理中依法實施信息公開和定期披露制度，讓繳存者與管理者實現信息對等，實施有效監督。信息公開的形式和內容應當統一和標準，公開機制應當包括責任主體、公開形式、公開時間、公開內容、審查機制、保障措施以及監督管理；公開內容應當包括業務運行情況、財務管理情況、資產風險狀況和社會經濟效益等內容。