國有企業政策性負擔原因及其影響分析

(重慶工商大學 重慶 404100)

國有企業政策性負擔原因及其影響分析

裴愛瑄

(重慶工商大學 重慶 404100)

國有企業在推動經濟發展的過程中承擔了大量的政策性負擔，通過對企業承擔政策性負擔的動因的探索以及對承擔政策性負擔后果的研究，發現政策性負擔雖然能夠為企業帶來一定的經濟利益，但過量的政策性負擔則會不利于企業的經營發展，借此為國有企業經營發展提供一些參考。

國有企業;政策性負擔;企業經營

一、引言

經過20余年的改革、開放和GDP每年接近10%的快速增長，我國的資源要素狀況有了很大的變化。和發達的國家相比，我國還是一個勞動力相對豐富、資金相對稀缺的國家，我國具有比較優勢的是勞動力相對密集的產業或產業區段。在建國之初，在市場競爭中企業可以有自生能力的、具有比較優勢的產區段應該是勞動力很密集的。而我國采取的是資本密集的重工業優先發展戰略。在一個國家，如果政府想要發展或保護的產業和產業區段，不是這個國家具有比較優勢的產業或產業區段，那么，就必須給予響應政府號召的企業政策性的補貼、優惠。由此產生政策性負擔。國有企業的政策性負擔帶來各種優惠政策的同時，給企業的經營效率帶來不利影響，降低了企業的競爭力。

二、企業承擔政策性負擔動因分析

(一)政策性負擔含義。政策性負擔主要分為兩類：一類是社會性政策負擔；一類是戰略性政策負擔。

戰略性政策負擔。根據中國經濟資本稀缺的狀況判斷，很多大型國有企業的資本密集度過高。如果必須支付市場利率，面對市場競爭，特別是來自資本充裕國家的競爭，它們將難以生存。改革前，它們的投資及營運資本都來自無息財政撥款。并且靠貿易壁壘使它們在國內市場具有壟斷地位、免于國際競爭。改革后，政府以有息貸款取代了財政撥款，貿易保護也逐漸取消。

社會性政策負擔。改革前，國家用財政撥款承擔了國有企業的所有開支，這項政策并沒有給企業增加額外的負擔。但是，經營管理體制改革后，在職職工和退體職工的工資和社會福利轉由國有企業自己負擔。同時，改革前的重工業優先發展戰略，投資多，但創造的就業機會少，不能為城市居民提供足夠的就業，國有企業不得不雇傭很多冗員。

(二)國有企業承擔政策性負擔動因分析

1.政府干預。國有企業雇員規模問題一直倍受政府重視，裁員受到政府的嚴格限制，因此，冗余雇員就可能成為政府行政干預下的必然產物。首先，政府有動機對國有企業進行行政干預，讓其承擔促進就業、避免大規模裁員的任務，這是因為地區就業狀況是中央政府對地方政府官員考核和提拔的重要指標，而且高失業率會帶來犯罪、大規模裁員會帶來勞工抗議等社會問題。其次，政府有能力干預國有企業，這是因為國有企業的控制權仍掌握在政府官員手中。第一，在關鍵資源的獲取上，政府仍能施加實質性影響;第二，在關鍵決策上，盡管國企經營者的行政級別制度己經逐步取消，但其高管人員的任命權仍完全由政府控制，地方政府和中央政府分別擁有地方和中央國有企業高管人員的任命權?；谝陨蟽牲c，國有企業被迫承擔一些政策性負擔。

2.控股股東與中小股東之間的代理沖突。當投資者保護較弱時，企業的股權結構非常集中，控股股東容易侵占中小股東的利益。大多數的中國企業股權結構都相對比較集中。從長遠看，政府目標的完成有賴于企業的持續成長，政府與中小股東的目標沖突并不嚴重。

3.國有企業高管晉升機制的影響。政府在向企業分攤政策性負擔的時候，通常采用的是人事控制的方式。即政府掌握著國有企業經理人的任免權，并憑借該權力向企業攤派各種政策性負擔。但在信息不對稱條件下，這種“強行”攤派的有效性值得懷疑。因此，即便政府掌握了人事權，也需要一個激勵相容的機制才能夠順利促使國有企業承擔政策性負擔。

國有企業的高管晉升機制正是這種促使企業“自愿”承擔政策性負擔的激勵相容機制。如果按全體股東利益最大化的目標設計激勵機制，晉升激勵的基本原則應該是按業績晉升，即將業績更好的高管人員摧升至更高級別的崗位。然而，政府掌握著國有企業高管人員的考核與任免權，由于第二類代理間題的存在，政府在設計晉升激勵機制時同時納人財務業績與政策性負擔兩類考核指標。

三、政策性負擔對企業影響

(一)政策性負擔對國有企業的積極影響。國有企業承擔一定量的政策性負擔不僅有助于塑造良好的社會形象，還可獲得信貸優惠，以及更有效的司法保護，這不僅對作為控股股東的政府有利，還有助于提升公司價值，進而使中小股東從中受益，最終達成一種雙贏的局面。例如，擁有一定數量的職工冗余，解決了一些員工的溫飽問題，同時，有利于社會的穩定。

(二)政策性負擔對國有企業的負面影響。政策性負擔對國有企業績效產生了兩方面的負面影響。其一，政策性負擔本身年復一年持久地影響國有企業的經營績效。其二，國有企業不是通過改進激勵、加強管理、降低成本、增加銷售來求得生存和發展，而是利用自身的特殊困難與國家討價還價，爭取各種補貼，要求國家出臺抑制競爭的保護性政策。從國家的角度來看，無法識別國有企業虧損的原因，多大程度上來自經營失敗和讀職，多大程度上來自不利的競爭地位。所以國家只好擔負起全部的責任，默認國有企業既得利益的剛性，繼續通過扭曲的宏觀政策環境、政府預算、銀行低息貸款等對國有企業進行保護。

四、結論

(一)企業承擔一定量的政策性負擔有利于企業的發展，但過量的政策性負擔從長遠來看，嚴重損害國有企業的經濟效率，附帶的政策優惠也無法彌補效率的損失，導致公司價值的下降與中小股東利益的受損，因此有必要采取措施予以抑制。

(二)減少政府對國有企業的干預，剝離過度的政策性負擔。在過去很長時間內，國有企業承擔了大量的政策性負擔，這主要源于中國漸進式的改革路徑。但是，隨著市場經濟的發展，過度的政策性負擔會嚴重損害國有企業的經濟效率。國有企業應該完善現代企業制度，但不能是“經濟型治理”外殼下的“行政性治理”。只有政企分開，減少政府干預，剝離政策性負擔，企業的利潤率才能真實反映經營績效。這樣才能促進國有企業公平參與競爭，使市場在資源配置中起決定性作用，提高國有企業經營效率。否則，國有企業發生了虧損，政府由于無法區分政策性虧損和經營性虧損，還不得不給予國有企業補貼，這會造成Kornai 所提出的預算軟約束問題，也難以帶來競爭和提高國有企業效率。

(三)建立客觀的業績評價體系，減少業績考評中的外部噪音。政策性負擔的隱性動因是經理人可以據此獲得更多的晉升機會。這是由于各級政府制定的業績考評制度或者直接將政策性負擔作為考核指標例如明確規定高管考評需綜合考慮雇員規模，從而成功地將承擔政策性負擔納人到考核體系。為了減少國有企業承擔政策性負擔的激勵，有必要改革現行的國有企業高管人員考評政策，將政策性負擔因素排除在考核體系之外，激勵高管人員專注于提升經濟業績，致力于最大化全體股東的利益。

[1]廖冠民，沈紅波，國有企業肋政策性負擔動因、后果及治理.中國工業經濟[J]，2014(6)：96-108.

[2]林毅夫，劉培林，國企改革下一步：剝離政策性負擔、提高企業的自生能力.中國國情國力[J]，2010(107).

[3]林毅夫，劉明興，章奇，2004年第8,政策性負擔與企業的預算軟約束:來自中國的實證研究.管理世界[J]，2014(8)：82-89.

裴愛瑄(1994.03-)，女，漢，泗陽，研究生，重慶工商大學，投資項目管理。