影響中國國有企業混合所有制改革因素淺析

章澎

摘要：本文首先梳理了中國國有企業改革的歷史進程，在此基礎上，本文進一步分析了影響國有企業混合所有制改革主要來自政策、法律、成本、員工以及觀念等方面的因素，并從國有企業混合所有制改革現狀入手，著重分析來自國家政策、企業內部和企業員工本身的阻力。最后提出了如何有效進行國有資本監管，國有資本和非國有資本如何有效融合，為國有企業通過混合所有制改革如何加快自身發展、合理優化資源配置、提升自身管理水平等方面提供可借鑒的建議。

關鍵詞：國有企業 混合所有制 改革

中國國有企業改革從1978年十一屆三中全會以來至今已經經歷了三十多年，從最初的控制權改革向漸進的所有制改革演進，逐漸形成了以國有和非國有性質不同的經濟成分在企業內部進行融合的國有企業混合所有制結構。本文通過梳理我國國企改革路徑以及查閱不同時期的政府文件和專業文獻，發現我國國有企業混合所有制改革基本遵循了簡政放權改革階段（1978年—1984年），承包經營改革階段（1984年—1992年），建立現代企業制度階段（1992年—2002年），建立國有出資人制度階段（2002年—2013年）以及混合所有制改革再提出階段（2013年至今）等五個階段。

我國國有企業通過上述五個階段的改革，已經取得了較為顯著的成效，市場在資源配置和企業發展中起到了一定的主導作用，然而國有企業混合所有制改革的目標還未實現，國有企業改革依然存在一些問題亟待解決。

一、政策方面

國有企業由于其特殊性質，涉及主管、監管部門較多，相關部門所制定的政策部分還適用于計劃經濟時代，部分政策的局限性使得國企改革的進程放緩，這勢必導致市場主體地位的缺失。比如，某些領域市場的公平競爭環境并不滿足，社會資本無法進入這些領域，市場主體地位得不到真正落實，這種格局勢必嚴重限制市場經濟發展的潛力，阻礙社會資本的成長，其后果將是國有企業在承擔者政策性負擔的同時還享受著政策性福利，政策優惠、政府補貼以及市場壁壘等差異性政策將不可避免的帶來價格扭曲，政策的傾斜造成不同所有制企業之間存在嚴重不公平，再加上國有企業往往與政府有著相對緊密的聯系，出現權利尋租行為的空間非常大，這將導致國有企業控制成本、創新生產的動力便不夠強烈，從而產生生產效率低下和創新能力不足的問題。

二、制度建設和法律保障方面

國有企業雖然在過去的改革過程中逐步建立了現代企業制度，部分企業的“三會一層”公司管理框架即股東大會、董事會、監事會以及高級管理層組成的議事管理規則基本形成，然而在實際操作過程中，國有企業的獨立市場主體地位得不到保障，無論是股東會、董事會還是監事會并未完全起到應有的作用，企業領導層甚至管理層還由政府直接任命和委派，現代企業制度最為核心的法人治理結構也只是形式，沒有真正切實有效地建立起現代企業制度。

國有企業混合所有制改革涉及的法律條款更多的是在在股份結構和股權激勵方面，而規范股份結構和股權激勵應遵循的原則，和制度建設一樣也需要進一步的完善。一方面，一些法律條款在一定程度上限制和阻礙了股權交易的深入進行，也阻礙了國企混合所有制改革的進程；另一方面，法律的不健全對股權激勵的保護、支持的力度不夠，也是潛在地影響了國有企業混合所有制改革的進程。

三、企業管理方面

企業管理是企業發展的重中之重，因此企業的管理決定了國有企業混合所有制改革的成敗。在國有企業的混合所有制改革實施過程中，一種現象是國有企業為了降低管理責任和管理風險，采取了極為保守的措施，從而阻礙了混合所有制改革的順利進行。第二種現象是有的國有企業雖然也進行了混合所有制改革，但由于企業管理的不完善和管理水平不高，管理人員執行力度和深度不夠，使混合所有制改革無法繼續推行下去，企業的混合所有制改革的進程也就停滯不前。第三種現象是雖然實施了國有企業混合所有制改革，但由于個別國企領導怕個人所承擔的風險較大，而激勵計劃設計的指標較少，激勵的力度不夠，無法產生更大的激勵效果，也就無法快速推進國企混合所有制改革的進程。第四種現象是混合所有制改革過程沒有深入一線職工，切實聽取一線職工的意見，而是湊人數、走過場，從而導致一線職工的不滿，不能形成上下一致，全員目標統一而形成合力，一線職工的抵觸情緒日積月累，從而導致混合所有制改革目標無法完成，也導致國有企業生產效率降低，進而無法吸引社會資本的再進入，也就無法進一步推動國有企業混合所有制改革。

四、國企職工方面

馬克思主義政治經濟學指出：生產力決定生產關系，生產關系要適應生產力的發展。因此，國企職工作為生產力三要素中最為活躍的因素，其在混合所有制改革過程中應起到非常重要的作用。在混合所有制改革的實施過程中，如果沒有做到真正的以人為本，對職工缺乏基本的人文關懷，職工就無法與企業形成合力。從國企管理層來說，由于混合所有制改革激勵的力度不大，管理層不夠積極，而是從個人的角度出發，不求有功但求無過，沒有從管理者的角度去思考如何進行技術創新、管理創新，如何提升個人的管理水平，從而實現人力資本的增值，混合所有制改革的效果也會大打折扣。當然，國企改革也不能盲目求快，而與企業現實情況脫節，較大的改革壓力也會給管理層和一線職工造成了過重的心理負擔，在壓力過大的情況下開展工作，有時候會產生事與愿違的后果。因此，在推進國有企業混合所有制改革過程中，也應避免急功近利的思想，并由該思想而產生激進行為，這會帶給企業帶來難以估量的風險。

五、企業內部方面

國有企業因其積累和政策偏向等歷史原因，在行業內一般處于排頭兵的位置，其企業管理相對于一些優秀的民營企業、外資企業也往往比較粗放，企業各部門各自為政，配合也不夠默契，這種架構和模式很難在短時間發生改變。國有企業無論是在財務管理還是在生產管理或者是在技術管理方面，都有一套相對固化的管理模式，而這種模式也不是一朝一夕就能夠徹底改變的，而是必須進行不斷的嘗試，循序漸進，穩步推進才能夠發生質的改變。另一方面，國有企業在多年的發展過程中已經形成了自己特有的企業文化，在這些企業文化中有優秀、積極的一面，也有消極、拖沓的一面，這些來自國企內部的阻力也會在一定程度上阻礙國企混合所有制改革的進程。

六、小結及建議

本文從中國國有企業混合所有制改革的歷史演進角度，梳理了國有企業混合所有制改革的歷史進程，并在此基礎上，進一步分析了國有企業混合所有制改革主要來自政策、制度建設及法律保障、企業管理、員工以及企業內部等方面的影響因素。為更快、更好的推進國有企業混合所有制改革的發展，本文提出以下建議：

（一）政府應進一步鼓勵、推動國企混合所有制改革的實施

中國國有企業經過三十多年的改革，實踐證明，通過進行混合所有制改革，國有企業的競爭力和活力得到了顯著提高。但當前我國國有企業仍存在產權保護力度不夠、市場主體權益不明確、國有資本控制力度不明確和國有資產流失存有矛盾等問題，這些問題嚴重阻礙了國有企業混合所有制改革的進一步深化。因此，政府部門應從轉變政府職能入手，進一步完善現代產權制度，加強國有資產監管，鼓勵和推動國有企業混合所有制改革的實施。具體而言：

1.轉變政府職能，優化資源配置

一方面，對國有企業進行分類管理是提高政府管理效率的基礎。通過國企分類，可以合理地細化政府的角色和地位，政府在進行公共服務的同時，弱化其在企業市場競爭中的過分參與。應將國有控股根據市場實際，適當放開，放寬社會資本的準入門檻，讓市場在資源配置中起到主導作用。另一方面，完善國有資產管理體制是轉變政府職能的手段。在國企分類管理基礎上，應進一步改變國有企業的資產監管方式，建立“以管資本為主”的國有資產管理體制，提高國有資產配置效率，減少行政審批事項，擴大企業自主經營權，為國有企業混合所有制改革營造一個公平、合理的政策環境。

2.建立現代產權制度，完善市場競爭機制

產權制度改革一直是國有企業混合所有制改革的核心內容，政府應建立產權清晰、權責明確的現代產權制度，這將有利于實現產權激勵和市場約束，使國有企業產權主體能夠根據市場需求，獨立作出生產、經營決策從而謀求企業最大的經濟利益，且不侵犯相關產權的合法權利。

3.加強國有資產監管，防止國有資產流失

目前正在進行的國有企業混合所有制改革，一方面，需要積極探索新的改革模式，另一方面，也不能因為國有企業改革而造成國有資產流失。國有資產流失不僅對國有企業本身造成難以估量的影響，還將嚴重危害國民經濟基礎和社會經濟發展。當前，我國國有企業在引入市場機制進行法制治理過程中，要堅決防止因國有資產監管不到位而導致國有資產流失。政府可以通過建立市場化國有股權定價機制、完善股權資產評估流程、規范國企股權轉讓程序、強化懲戒監督機制等措施確保信息公開透明，防止國有資產流失。

（二）國有企業應抓住改革契機提升自身企業競爭力

國有企業混合所有制改革將帶來企業競爭力的提高，因此國有企業應抓住改革契機，提升國有企業競爭力。通過引入多元化投資主體，加大國企內部治理力度，擺脫固有僵化的管理模式，進一步激發企業活力。一方面，可以積極引入具有豐富市場經驗的社會資本投資者，充實國企資本，改善企業股權結構，實現股權多元化；另一方面，根據國有企業自身實際情況，控制好國有資本和社會資本持股比例，這將有利于國有企業競爭力的不斷提高。我們相信，國有企業混合所有制改革在未來通過不斷探索、不斷完善，一定會取得更為顯著的成效。

（作者單位：重慶市基礎工程有限公司）