歐洲新技能議程研究及其啟示

莊麗君

摘 要：歐盟成員國普遍面臨低技能勞動者眾多、技能不匹配、數字技能短缺、人才流失等挑戰與機遇，為此，歐盟委員會于2016年提出了“歐洲新技能議程”（New Skills Agenda for Europe）。作為一個新的綜合性技能計劃，歐洲新技能議程將采取十大行動方案來提高技能的質量和相關性、技能和資格的透明度與可比性，使歐洲人民盡早掌握當前和未來工作所需的廣泛技能，使歐洲的人力資本得到有效利用。我國可借鑒歐洲新技能議程的做法，提高職業教育的質量和吸引力，制定與國際接軌的技能和資格框架體系，培養具有國際競爭力的人才。

關鍵詞：歐洲新技能議程；技能不匹配；職業資格；透明；互認

一、歐洲新技能議程提出的背景

盡管教育和培訓的教學與組織由歐盟成員國具體開展，但由于成員國面臨技能不匹配、技能短缺、數字技能需求加大、勞動力老齡化、人才流失、人口遷徙流動等共同挑戰和發展機遇，需要采取歐盟層面的統一行動。歐盟委員會應通過制定共同行動、框架和指南發揮協調作用，并通過分享專業知識和良好實踐為成員國應對挑戰提供支持?！皻W洲新技能議程”正是在這一背景下于2016年6月正式提出的，旨在改善技能的教學效果和認可度，使歐洲人民盡早掌握廣泛的技能、歐洲的人力資本得到有效利用，從而推動實現歐盟“推動就業、增長和投資新發展”（A New Boost for Jobs，Growth and Investment）的政治主張。

（一）7000萬低技能勞動者面臨失業、赤貧和被社會排斥的危險

歐洲的經濟很大程度上依賴于其全體人口的技能水平。歐盟應使勞動者掌握相關技能并擁有被認可的資格，充分利用這些技能驅動創新和提高競爭力，從而為較高的生產力、可持續的競爭力提供基礎。全球化、技術進步、數字化、綠色經濟、人口老齡化、對工作與生活平衡的需要，改變了工作的性質及所需的技能。研究顯示，歐洲約有7000萬人口缺乏足夠的閱讀和寫作技能，計算和數字技能的掌握情況也不容樂觀。這些技能的缺乏，致使此類人群處于失業、赤貧和被社會排斥的高危狀態。在歐盟，25～64歲人口中有23.4%的人未接受過高中教育，只有29.9%的人擁有本科學歷。歐盟成員國人口的受教育程度存在巨大差異：立陶宛、捷克、愛沙尼亞、斯洛伐克、波蘭和拉托維亞25～64歲人口中接受過高中教育的比例不到10%，馬耳他、葡萄牙、西班牙和意大利的這一比例高達40%以上；羅馬尼亞、意大利和馬耳他25～64歲人口中擁有本科學歷的比例不到20%，而瑞典、盧森堡、芬蘭、愛爾蘭和塞浦路斯的這一數值則高達40%以上。

（二）技能不匹配的普遍存在導致歐洲人力資源未得到有效利用

在迅速變化的全球經濟中，技能是吸引投資的拉動因素、創造和增加就業機會的催化劑，它在很大程度上決定一國的競爭力和創新能力。歐洲未來的繁榮依賴于對其人力資本的最佳使用。然而，歐洲人力資本的有效利用由于技能不匹配——某種技能的供給與需求不平衡——而變得復雜。技能不匹配包括宏觀經濟上的技能不匹配和工作不匹配兩大類：前者指總體水平上個人擁有的技能與勞動力市場的技能需求不匹配；后者指就業人口所擁有的技能與其工作所需的技能不匹配。宏觀經濟上的技能不匹配可通過低技能、中等技能和高技能人口就業率差異的相對離散程度來測量，低技能和高技能人口就業率呈現巨大差異的國家，通常具有相對較高的宏觀經濟上的技能不匹配，需要對勞動力市場或教育體系進行政策干預以緩解結構性失業現象。盡管絕大部分歐盟成員國過去十年采取了很多措施來改善宏觀經濟上的技能不匹配，包括通過培訓等方式提高人口的工作技能，但西班牙、葡萄牙、希臘等國由于經濟危機，低技能勞動者正面臨嚴重的失業問題，技能不匹配問題進一步惡化。此外，有研究顯示，歐洲很多高素質的青年人從事的工作并不能與其才智和愿望相匹配，40%的歐洲雇主認為其招聘不到擁有發展和創新能力的合適人員。[1]

歐洲新技能議程是一項新的綜合性技能計劃，要求成員國、社會伙伴、行業和其他利益相關者共同致力于提高技能質量以及技能在勞動力市場的實用性，使歐洲人民盡早掌握當前和未來工作所需的廣泛技能，最終提升歐洲人口的就業能力、競爭力，促進經濟增長。歐盟委員會就業、增長、投資與競爭力事務副主席于爾基·卡泰寧（Jyrki Katainen）指出：“在世界快速變化的形勢下，我們應對歐洲最寶貴的財富——我們的人民進行投資。歐洲人民需要廣泛的技能來實現其作為積極公民和工作上的潛能。技能對繁榮、工作、經濟增長和可持續福祉來說，至關重要。歐洲新技能議程的目的是，既不讓一個人落后，又要使歐洲形成能驅動競爭力和創新的高端技能?！?/p>

二、歐洲新技能議程的主要內容

為確保歐盟人民接受合適的培訓、獲得合適的技能，歐洲新技能議程制定了十大行動方案。議程指出，“數百萬歐洲人面臨失業，我們需要盡一切可能使其掌握不斷變化的勞動力市場所需的技能。十大行動方案確定的方向正是歐盟能大有作為的領域，包括確保更好地理解歐盟的技能資格，制定技能指南幫助低技能的成年人學習必要的讀寫、計算和數字技能?！睆膬热萆峡?，十大行動方案主要涉及提高技能形成的質量和相關性、使技能和資格更加透明和更具可比性、改善技能情報和信息以提供更好的職業選擇三個方面。

（一）制定“技能保證”，幫助低技能勞動者掌握最基本的讀寫、計算和數字技能

為減少歐洲低技能勞動者的人數，歐盟委員會建議與社會伙伴、教育和培訓機構合作制定“技能保證”（Skills Guarantee）?！凹寄鼙ＷC”以未接受過高中教育的成人（25歲以上）為目標群體，面向“青年保障”計劃（Youth Guarantee）未覆蓋的在業和失業人員。通過三個步驟使低技能勞動者掌握最基本的讀寫、計算和數字技能，達到高中水平或歐洲資格框架（European Qualifications Framework，EQF）中的第4級水平，增加人們獲得并維持滿意工作、提高生活質量的機會。三個步驟包括：技能評估，即鑒別現有技能和技能培訓的需求；培訓機會提供，即根據個人和當地勞動力市場的具體需求量身定制并提供培訓機會；確認和認可，即對習得的技能進行確認和認可。成員國應與社會伙伴、教育和培訓機構、地方和區域政府開展合作，實施適合各自情況的、靈活的技能培訓計劃。在成員國實施技能保證的過程中，歐盟委員會將通過歐盟社會基金（ESF）、“伊拉斯謨+”計劃（Erasmus+）、就業和社會創新項目（EaSI）等給予經費支持。

（二）審視歐洲資格框架，提高資格的透明度和可比性

歐洲資格框架是歐洲層面統一的職業資格框架，以“學習結果”為核心，以知識、技能和能力為主要要素，將職業資格分為8個等級（見表1）。為推動各國職業資格的透明度和互認，歐盟各成員國都建立了各自的國家資格體系（National Qualifications Frameworks，NQF）。學習者、畢業生、教育和培訓機構以及雇主都可以通過歐洲資格框架，進一步理解和比較不同國家、不同教育和培訓體系的職業資格。歐洲新技能議程對歐洲資格框架進行審視，目的是使職業資格更加透明、更易于比較，使學習者、工作者和雇主更好地理解工作申請者應掌握的知識和技能，這也將促進對第三國公民①就業資格的比較與了解。

（三）建立數字技能和工作聯盟，使歐洲人民具備足夠的數字技能

歐洲新技能議程的所有行動都強調重點發展數字技能。2014年的數據顯示，歐盟國家約40%的人口不具備數字技能或數字技能低下，并存在顯著的國家差異，其中，羅馬尼亞的這一比例高達80%左右。不遠的將來，幾乎所有的工作都要求工作者具備一定水平的數字技能，數字化單一市場（Digital Single Market）每年將帶動4150億歐元的經濟增長。因此，數字技能對創新、經濟增長、就業和競爭力提升至關重要。到2020年，歐盟國家信息通信技術（ICT）領域將有75.6萬空缺崗位，然而，有39%的企業聲稱面臨招聘不到合適、熟練的ICT專業人才的困難?！皵底旨寄芎凸ぷ髀撁恕保―igital Skills and Jobs Coalition）以已有的解決歐洲青年失業問題的“數字工作大聯盟”（Grand Coalition for Digital Jobs）為基礎，將協同歐盟成員國共同制定和實施數字技能戰略，并號召教育機構、就業部門和企業等利益相關者參與其中，吸引ICT部門、ICT使用部門共同為歐洲人民提供培訓，打造數字精英人才庫，確保歐洲人民具有足夠的數字技能。

（四）制定部門合作的技能藍圖，解決技能短缺問題

“部門合作的技能藍圖”（Blueprint for Sectoral Cooperation on Skills）是商業、貿易聯盟、科研和教育培訓機構、政府部門等關鍵利益相關者之間的合作框架，目標是制定具體的技能要求，以滿足短期和中期的技能需求，支持整體行業戰略的發展。它將首先在正面臨嚴重技能短缺的汽車、防衛、航海技術、紡織-服裝-皮革-鞋類、空間（對地觀測）、旅游六個部門進行試點，隨后將拓展至建筑、鋼鐵、保健、綠色技術和可再生能源領域。傳統產業以及新興產業部門可能需要許多未在學校教授的技能。部門合作的技能藍圖通過企業-教育機構合作關系提高技能的相關性，提供了清晰的戰略、解決這些問題的新工具，以對勞動力市場的技能需求做出更好的回應。它將動員產業、培訓和教育機構，鼓勵私人投資，確保更好地利用歐盟和國家資助項目。具體來說，部門合作的技能藍圖通過行業導向的“三步走”方案，為具體部門設計技能解決方案：一是收集技術差距及其對經濟增長、創新和競爭力潛在影響的證據；二是將部門的戰略轉化成工作和技能的預測與行動；三是在國家和區域層面建立歐盟部門伙伴關系，并拓展至更多部門。

（五）開發第三國公民技能分析工具，提早鑒定并分析移民的技能和資格

2014年，約230萬第三國公民獲得歐盟居留許可；2015年，約130萬人向歐盟申請庇護。一方面，居住在歐洲的非歐洲國家移民的技能和資格水平較低，另一方面，2/3的受過良好教育的第三國移民就業于技能水平中等及以下的工作崗位或面臨失業。因此，需要采取相關行動提高移民的技能水平和資格，以及幫助其運用已有的技能和資格融入勞動力市場；而對受過良好教育的移民來說，提高對已有技能、資格的利用以更好地融入勞動力市場非常必要?！暗谌龂窦寄芊治龉ぞ摺保⊿kills Profile Tool Kit for Third Country Nationals）將提供及時的支持服務，盡早鑒定和分析移民的技能和資格，為歐盟成員國支持移民融入勞動力市場提供最佳實踐參考，并為移民提供在線語言學習以幫助他們盡快融入歐洲社會。例如，歐盟委員會將對移民接收機構的工作人員培訓提供支持，以加快認證程序，分享有關資格透明和認證信息的最佳實踐等；歐洲新技能議程將通過“伊拉斯謨+”項目為新來的移民和避難者提供在線語言學習機會，未來3年將有10萬名避難者享有在線英語課程的學習機會。

（六）修訂歐洲通行證框架，幫助人們做出職業和學習選擇

“歐洲通行證”（Europass）通過個人簡歷、歐洲技能護照、語言護照、通行移動證、補充文憑、補充證書六個標準化文件為歐洲公民的技能、資格和經歷認證提供服務，通過與教育機構開辦者結成社會伙伴關系共同解決職業資格的透明性問題。然而，目前它不僅技術上過時，而且在應對不斷變化的教育、培訓和勞動力環境時也面臨諸多問題（如無法記錄非正式學習結果）。為此，歐洲新技能議程將修訂歐洲通行證框架，使歐洲公民尋求工作或培訓時能得到更有效的技能和資格認證、幫助雇主理解勞動力的技能和資格、幫助教育和培訓機構界定并交流課程內容。新歐洲通行證將通過一個用戶易于掌握、提供職業生涯發展和學習選擇的在線工具為人們提供更廣泛的服務，如技能和職業資格的建立生成器工具，歐洲技能和資格的自我評價工具和信息，制定開放標準以更易于信息、技能和資格的認可等。新歐洲通行證將運用歐盟“技能全景”（Skills Panorama）中的數據進行信息采集和大數據分析，為人們在職業發展和學習的選擇方面提供準確、及時的信息。

（七）提高技能的相關性，使職業教育和培訓成為人們了解工作實際、適應勞動力市場需求的第一選擇

對年輕人來說，盡早掌握廣泛的技能非常重要，它有助于年輕人找到能發揮其潛力的工作，成為積極、自信的公民。勞動力市場需要更多的創新和創業技能，然而，只有約1/4的人口在學業完成前擁有創業經歷。為幫助接受職業教育和培訓的公民更加了解工作實際，歐盟委員會將提供一系列服務促進知識共享、學徒制關系網的建立與合作。最近發起的“青年公約”（Pact for Youth）將提供10萬個學徒、實習和入門級工作機會，創建1萬個企業-教育機構合作伙伴關系。為使職業教育成為第一選擇，歐盟委員會將與眾多利益相關者密切合作，在2016年12月開辦歐盟職業教育與培訓技能周（European VET Skills Week）活動，通過學校層面的質量保障體系以及支持措施，改善職業教育與培訓的勞動力市場結果。

（八）審查《關于終身學習關鍵能力的建議》，厘清21世紀所需的核心技能

為適應近十年的經濟和社會變革，歐盟委員會建議成員國審查2006年發布的《關于終身學習關鍵能力的建議》（Recommendation on Key Competences）的實施情況。它將對21世紀工作和生活所必需的核心技能達成共識，并將其引入教育和培訓課程、國家技能戰略。對《關于終身學習關鍵能力的建議》的審查，將有助于成員國更好地描述、培養、評估、確認、比較正規、非正規和非正式學習環境中形成的核心技能與相關能力，尤其強調創業技能（使人們更富有創造性、主動性、創新性）的培養，包括制定有利政策使年輕人在走出校門之前就能獲得具有實踐性的創業經歷。與此同時，歐盟委員會制定了兩個具體的框架來確保對數字技能（DigComp）和創業技能（EntreComp）的理解與培養。

（九）對畢業生進行跟蹤調查，進一步提高職業教育和培訓中技能形成的質量

歐洲新技能議程提出應盡早提供優質教育，為人們未來的能力發展奠定良好基礎。為幫助學生和教育機構評估學習結果的相關性，歐盟委員會將對高校畢業生進行跟蹤調查，以完善畢業生在勞動力市場如何發展進步的信息。來自畢業生的有關其工作和職業發展的反饋信息對高校和政府來說非常有價值，跟蹤調查將反映畢業生的工作類型、勞動力市場趨勢的相關信息，有助于畢業生對所受高等教育的優點和不足提出反饋建議。跟蹤調查也為未來學生及其家庭做出學習選擇提供信息和指南。已有部分成員國采用不同的方式采集這些信息。歐盟成員國將開展合作，對畢業生的工作、適應工作的難易、如何運用技能和知識等提供更加完備的、具有可比性的信息。

（十）加強分析和經驗分享，對有效解決人才流失問題的最佳方式提出建議

經濟危機、市場體制機制等多方面的原因，導致許多歐盟成員國面臨“人才流失”問題。2012年，有2.5萬～3萬名葡萄牙人前往安哥拉發展，這與20世紀70年代的情況大相徑庭。那時，成千上萬的安哥拉人和安哥拉的葡萄牙移民離開安哥拉前往葡萄牙發展。在西班牙，去墨西哥發展的畢業生人數持續上升，2012年最后一季度這一數字達到7630人。ICT行業是歐洲經濟的新支柱，該領域的人才需求量以每年3%的速度增長。然而，由于該領域的畢業生和工作者人數正在萎縮，導致人才緊缺。數字技能差距正在擴大，失業人口數量也在不斷增長，這需要政府和行業聯合采取行動來縮小這一差距。為此，歐盟委員會將和企業、社會伙伴和教育機構一起，在國家和地區層面共同解決這一問題。[2]

三、思考與啟示

在許多國家，職業教育和培訓正面臨形象不佳問題。缺少投資、有限的質量管理和在晉升階梯中“沒有前途”，致使雇主對職業教育和培訓持有消極的看法，學習者往往對職業教育和培訓興趣不大。歐洲的教育和培訓政策制定者意識到了這一問題，職業教育和培訓必須密切聯系經濟發展，適應知識社會發展和就業質量提高兩種需要，能夠為處于不同生命階段的人們提供學習和培訓的機會。為此，歐洲新技能議程的一個重點就是通過提高技能的質量以及在勞動力市場的相關性，增強職業教育和培訓的吸引力。畢業生的工作類型、勞動力市場需求信息，將有助于進一步完善職業教育和培訓的內容和教學過程；數字技能和工作聯盟的建立、部門合作的技能藍圖的制定，將為職業技能的培養及其相關性提供及時、準確的情報和信息。我國職業教育與培訓機構應密切關注經濟和行業發展的需求，及時調整課程教學內容和模式、能力培養結構等，為各級各類工作者職業技能的提高提供切實有力的支持，有效提高其就業、尋求可持續工作的能力。

歐盟始終把提高技能和資格的透明度和可比性從而實現人員的自由流動作為職業教育與培訓發展的優先議程。技能與資格的互認，消除了人們在歐盟成員國之間、不同教育體系中學習的障礙，促進工作流動性和終身學習，能有效緩解技能不匹配、職業流動不充分帶來的結構性失業。因此，歐洲新技能議程繼承了《里斯本戰略》以來的一系列舉措，通過制定“技能保證”、修訂歐盟資格框架和歐洲通行證、審查《關于終身學習關鍵能力的建議》的實施情況等一系列措施，增強不同國家和教育體系間的透明性和相互銜接，以促進勞動力在不同職業和地區間的自由流動，實現充分就業。區域經濟一體化是經濟全球化的重要趨勢，這必然要求人員和勞務的自由跨境流動，而技能和資格的透明與互認是首要前提。在此背景下，如何使我國職業教育系統更好地服務國家“走出去”戰略，是急需解決的重要課題。我國可借鑒歐洲新技能議程提出的相關舉措，通過構建政府、行業與職業教育機構的合作關系，參照歐洲資格框架和歐盟成員國的國家資格體系制定我國的技能和資格框架體系，逐步與國際標準接軌，培養具有國際視野、通曉國際規則、在國際就業市場上具有競爭力的人才。

注釋：

①第三國公民通常指處于申請他國綠卡過渡時期的移民。在歐洲，第三國公民通常與“外國國民”和“非歐盟國家的外國國民”一起使用，指既不來自當前居住的歐洲國家，也不來自其他歐盟成員國的個人。

參考文獻：

[1]Eurofound.3rd European Company Survey[EB/OL].http：//www.eurofound.europa.eu/sites/default/files/ef_publication/field_ef_document/ef1502en_0.pdf，2016-09-19.

[2]EU Launches Digitalskills Initiative with Support from @Telefonica， @Nokia， @SAP[EB/OL].http：//www.whiteboardmag.com/eu-launches-digitalskills-initiative-with-support-from-telefonica-nokia-sap/，2016-09-27.

編輯 許方舟 校對 吳婷