城鎮化建設不能只要地不要人

楊淇鈞　任宣羽

【摘要】 當前，我國的人口城鎮化與土地城鎮化之間存在較為明顯的發展失衡，人口城鎮化滯后于土地城鎮化。這主要是受長期以來城鄉二元土地制度、二元戶籍制度和不徹底的分稅制改革等因素的影響。要有序促進人口城鎮化與土地城鎮化協調發展，就要“對癥下藥”，加快推進戶籍、土地、稅制等相關制度改革，同時也要在此基礎上挖掘更多釋放人口城鎮化空間的措施。

【關鍵詞】 人口城鎮化 土地城鎮化 制度誘因 【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

現階段，國家大力推進城鎮化建設，通過城鎮化來擴大內需，從而形成新的經濟增長點。當前，傳統城鎮化已上升為新型城鎮化，“以人為本”這一宗旨進一步貫穿整個城鎮化建設的主線。十八大和十八屆三中、四中、五中全會都明確了要推進人口城鎮化；《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出要有序推進人口市民化，提高城市可持續發展能力；2017年“兩會”提出新型城鎮化建設應做好的重要工作之一，就是加快農業轉移人口市民化。

從我國城鎮化建設的歷程來看，明顯存在土地城鎮化過快，而人口城鎮化推進乏力的問題，也就是說人口城鎮化一直滯后于土地城鎮化。若要加快推進人口城鎮化，促進土地城鎮化與人口城鎮化不斷均衡發展，就要明晰人口城鎮化與土地城鎮化為什么失衡，人口城鎮化為什么落后于土地城鎮化，這對于解決人口城鎮化推進過程中存在的問題，突破人口城鎮化瓶頸具有重要的現實意義。

只有“人口城鎮化”與“土地城鎮化”并行推進，才能真正實現城鎮化

城鎮化是現代化的必由之路，是我國最大的內需潛力和發展動能所在。我國的城鎮化不是建設高樓大廈、商業廣場，而是“以人的城鎮化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮化率，更加注重城鄉基本公共服務均等化，更加注重環境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感”。但是人口城鎮化并不等同于城鎮化，城鎮化潛在的內涵是實現人口城鎮化與土地城鎮化的“雙軌”制。

人口城鎮化是指人口不斷由農村向城鎮轉移，促使城鎮人口規模增加，城市規模擴大，實現農村轉移人口“市民化”的一種動態過程。人口城鎮化是城鎮化的本質與核心，是城鎮化水平的一個核心表現，也是衡量城鎮化的一個關鍵標準。從人口社會學角度來看，城鎮化是人口向城鎮集中的動態過程，主要包括兩個模式：一是城鎮數量的增加；二是城鎮規模的擴大?？梢?，城鎮化是農業人口向非農人口轉化的過程，也就是傳統的農村向現代城市發展轉移的過程。人口城鎮化要促進“推力”和“拉力”從而形成合力，推進人口城鎮化建設。

城鎮化的核心在于實現人口城鎮化，即農業人口向非農人口轉移，土地是農業生產的必要生產要素，與人口一樣會發生轉移。所謂土地城鎮化就是指某一個區域內的土地條件由農村生產轉移到城市生產的過程，是衡量城鎮化水平高低的一個重要要素。隨著城鎮化的推進，土地必然會集聚于高度社會化的生產中心、流通中心、銷售中心，服務于推進城鎮的住房建設、商業建設等。

人口城鎮化與土地城鎮化是我國農村城鎮化的“兩駕馬車”，人口城鎮化是農村城鎮化的內驅，土地城鎮化是農村城鎮化的表象，只有“人口城鎮化”與“土地城鎮化”并行推進，全面實現“雙軌”制協調運行，才能真正實現農村城鎮化。

影響我國人口城鎮化與土地城鎮化發展的制度因素

我國長期以來實行了城鄉二元分割的土地制度和戶籍制度，這是阻礙農村發展和農民市民化的重要制度因素，是我國人口城鎮化落后于土地城鎮化的重要原因。同時，我國財政稅收制度的局限性也促使土地城鎮化過快，而導致人口城鎮化與土地城鎮化的發展發生失衡。

首先，二元戶籍制度放緩人口城鎮化步伐，是導致人口城鎮化滯后于土地城鎮化的關鍵因素。二元戶籍制度使得農村剩余勞動力在城市中處于劣勢，不公平的社會待遇及經濟待遇主要體現在農村勞動力社會保障、農民工工資待遇及子女上學等諸多方面，這些都阻礙了農村勞動力向城市轉移。我國人口城鎮化需要大量的人口流動，這些人口流動有助于健全我國農村社會保障體系，改善農民的居住條件、子女受教育條件。

從我國的現行情況來看，我國人口城鎮化落后于土地城鎮化的主要原因不是農村剩余勞動力向城市轉移的行為，而是多數地方政府不愿意給流動人口辦理城鎮戶籍。而愿意提供城鎮戶籍的部分地方政府，也是出于要留住高素質優秀人才的考慮。這是推進戶籍制度改革，提高人口城鎮化與土地城鎮化協調度的主要原因之一。

其次，二元、非市場化的土地制度不利于激活農村土地增值潛力，難以釋放農村農民發展的活力。從土地制度來看，我國現行的二元差異化土地制度是指城市土地歸國家所有和農村土地歸集體所有。為了提高我國農村城鎮化水平，部分地方政府采取農地征收制度，提高農村地區土地城鎮化水平。土地征收制度是賦予土地市場屬性，促使政府與土地出讓方都能獲得較大的利差，有利于土地城鎮化的擴張。同時，農民為了獲得更多的流動資金，將農村土地使用權進行轉移獲得資金。這種方式有助于促進人口城鎮化與土地城鎮化實現協調推進。

但在現實生活中，政府征地與農民自愿進城是同時存在的，前一種方式導致土地城鎮化高于人口城鎮化，后一種方式則促使土地城鎮化與人口城鎮化同步發展。這兩種方式的并行存在，一定程度上導致了我國人口城鎮化要落后于土地城鎮化。

再次，分稅制改革誘使土地財政資本化，進一步導致人口城鎮化偏離土地城鎮化。在我國地方政府的財政收入中，土地出讓金所占比重超過50%，這些年份額有所降低，但仍然較高。不徹底的分稅制改革，引發了一些地方政府利用土地財政強勢收取資金，導致土地快速擴張，進而加速了土地城鎮化進程，使得人口城鎮化越來越滯后于土地城鎮化。

加快推進我國人口城鎮化與土地城鎮化協調運行的有效路徑

全面推進新型城鎮化建設，需牢固樹立和堅決貫徹五大發展理念，緊緊抓住人的城鎮化這個核心和提高質量這個關鍵，著力推動農業轉移人口市民化。農村土地制度的不健全、戶籍管制持續存在、分稅制改革不徹底，都給土地城鎮化和人口城鎮化之間加上了隔板。因此，只有加快完善這些制度，才能有效促進人口城鎮化。

全力推進戶籍制度改革。我國應進一步探索有效的破解城鄉二元戶籍的制度，更大程度地放松戶籍的管制，廣泛建立起城鄉統一的戶口登記管理制度，并有效推進這種制度的落實，充分推動農民市民化。

縱深推進土地制度改革。我國中央和地方政府應繼續做好人口城鎮化建設的引路明燈，通過進一步完善城鄉土地制度，加快推進農村土地征用制度的市場化，允許農村土地進入一級土地市場，從而為農民帶來更多的土地收益。

加快改革稅收制度。進一步完善稅收體系，適當調整地方政府事權與財權分配，促進不徹底的稅制改革在一定程度上“徹底化”。積極探索優化調整稅制結構，完善地方城鎮建設稅種，緩解地方財政壓力，弱化地方政府對土地財政的依賴性。

努力探索更多釋放人口城鎮化空間的措施。一方面，應通過倒逼和鼓勵兼顧的原則，推動各地工業集中集聚發展，提高土地利用效率，為人口城鎮化建設騰出更多空間。另一方面，應進一步引導市場化進程，通過農村地區深度改革，培育新型農業經營主體，培育壯大農村市場，完善農村配套設施體系，激發農村經濟發展活力，為新型城鎮化建設提供更加堅實的支撐。

（作者分別為攀枝花學院土木與建筑工程學院副教授；四川大學商學院博士后）

【注：本文系四川省社科聯哲學社會科學基金項目“旅游業促進資源型城市產業升級與轉型研究——以攀枝花為例”（項目編號：ZYZX-YB-1403）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①范進、趙定濤：《土地城鎮化與人口城鎮化協調性測定及其影響因素》，《經濟學家》，2012年第5期。

責編/溫祖俊 劉芋藝 美編/于珊