非洲饑荒：被遺忘的國際“冷點”

殷悅

近期非洲糧食危機日趨嚴重，多國陷入饑荒，而國際社會應援不力。聯合國等國際組織自2月中旬以來頻發警告，呼吁加大援助。中國在救災上的作用較以往更受關注，國際社會對中國的評論既有期待，也有雜音。

又一起重大公共事件

饑荒，是聯合國糧食安全評估中最嚴重的危機階段，主要界定條件為：區域內至少20%的人口面臨糧食短缺；超過30%的兒童出現營養不良；每日每萬人中餓死超過兩人；因嚴重營養不良陷入死亡邊緣者超過30%。進入2017年以來，非洲饑荒愈演愈烈，國際組織密集發聲警告。聯合國糧農組織稱“肯尼亞、埃塞俄比亞、索馬里三國災情尤為嚴重，已產生嚴重人道危機”。聯合國兒童基金會和世界糧食計劃署在2月連續針對多國發布危機報告：索馬里近半人口——620萬民眾嚴重缺糧；肯尼亞2月缺糧人口已逾270萬人，預計至4月將達400萬；南蘇丹饑荒最為嚴重，未來數月有50%（即550萬）的南蘇丹人將會面臨嚴重的食物短缺，超過四分之三的家庭食物不足。聯合國秘書長古特雷斯2月22日宣布，南蘇丹、索馬里、也門和尼日利亞四國有2000多萬人面臨饑荒，要求國際社會實施緊急救援。

饑荒不僅造成難民流離、人道危機，而且惡化了地區安全形勢。埃塞俄比亞數百萬災民直接成為其國內多輪民眾抗議、騷亂的主力軍，多地發生流民打砸搶燒行為，其中有11家中企受沖擊；索馬里新政府2月成立，解決饑荒成為頭號民生難題；南蘇丹饑荒加劇了地區與部族分裂，阻礙和平進程推進；肯尼亞正值大選年，救災不力成為反對派批評執政黨和總統的把柄，災荒還加劇北部地區游牧部族與農耕部族的矛盾沖突。歐洲輿論紛紛將此次饑荒與2011年致死26萬人的非洲之角大饑荒相提并論，警告國際社會吸取教訓，不要讓悲劇重演。此次饑荒成為繼2014年埃博拉疫情之后，非洲又一人道危機的重大公共事件。

國際社會應對不力遭批

目前，國際社會應對非洲饑荒緩慢無力。首先，西方反應遲緩。因難民危機、財力限制、優先關注對美國外交政策等因素的影響，非洲再次成為被遺忘的國際“冷點”。對于饑荒的援助，截至2月末，僅有英國于2016年12月底宣布對非洲援助3.62億英鎊。歐盟因為財政拮據，未有重要貢獻。美國等其他發達國家被批評“沒有反應”，美國國際開發署等機構尚未宣布重大救援計劃。其次，聯合國面臨嚴重資金短缺。古特雷斯稱，聯合國目前僅募集到9000萬美元資助，資金缺口高達43億美元，缺錢已經迫使世界糧食計劃署減少對受災國的糧食配額，若沒有新的資金到位，危機將迅速惡化。第三，非政府組織急盼支持。參與對非救援的樂施會、國際紅十字會等組織稱“已達能力極限”，呼吁多方支援。德國媒體分析稱，當前西方人道救援力量被烏克蘭、敘利亞、阿富汗等熱點問題牽扯，再來應對非洲饑荒已經力不從心。

非洲多國則紛紛指責國際社會救援不力。2月底，埃塞俄比亞總理海爾馬里亞姆批評國際救援“疲軟”，肯尼亞總統肯雅塔、南蘇丹總統基爾等受災國領導人齊聲呼吁國際社會加大援助力度。

饑荒為何總是困擾非洲

饑荒是撒哈拉以南非洲的“老大難”問題。非洲人均糧食消費量僅有160多公斤/年，為全世界最低，盡管可耕地面積占全球12.4%，但產量卻僅占世界糧食產量的5.1%。20世紀后半葉，糧食危機集中出現在撒哈拉以南非洲地區，全球65次饑荒有34次發生在這里。1984年埃塞俄比亞大饑荒、1992年索馬里饑荒、1993年蘇丹大饑荒、2011年非洲之角（非洲東北部）大饑荒都引得世界側目。那么，饑荒為何總是困擾非洲？

首先是因為天災。非洲農業生產率低，坦桑尼亞70%的人口、埃塞俄比亞80%的人口以農業為生，但農業生產技術落后，“廣種薄收，靠天吃飯”，抵御自然災害的能力弱。非洲也是受氣候變化影響最嚴重的地區之一，干旱、洪澇等災害頻發。受強厄爾尼諾現象影響，東、南部非洲地區在2016年遭遇30年來最干旱的雨季，肯尼亞、埃塞俄比亞、莫桑比克、馬拉維、索馬里、烏干達等東、南部非洲十余國相繼遭受嚴重災害，各國玉米、水稻、高粱等農作物較正常年份減產50%～75%。

其次是人禍。南蘇丹內戰不休，索馬里沖突不止，造成大量難民逃亡，土地拋荒。歐盟和美國指責“不愿意放棄政治野心”的南蘇丹領導人正在延長自己人民的痛苦，甚至批評政府軍通過封鎖交通等手段阻撓糧食援助進入叛軍控制區，用“人造”饑荒打擊叛軍。索馬里軍閥割據，“青年黨”控制部分災區，截留援助物資、切斷援助通道，還以各種苛刻條件（如只接受穆斯林國家捐贈）阻撓糧援進入，甚至將饑荒說成國際社會“干涉內政的借口”。

而根源則是非洲長期受到不合理國際經濟秩序的影響。一方面，非洲農業發展畸形。上世紀70年代，非洲國家一直有實現糧食自給的政治愿望，資金向農業和畜牧業傾斜。但世界銀行與國際貨幣基金組織在上世紀末以斷援迫使非洲國家進行“自由貿易和市場經濟”改革，非洲國家取消農業補貼使得種糧農民直面歐美高補貼農產品的競爭，被迫放棄種糧，轉而種植經濟、燃料作物，為西方供應原料。瑞士《信使報》在當時就擔憂地預測：“非洲將繼續挨餓！”

另一方面，國際援助產生“負作用”。援助對于非洲經濟的作用充滿爭議，學界關于“援助傷害了非洲”的反思逐漸增多。很多學者認為，長久以來對非洲的援助是在“幫倒忙”。比如，在美國食品與和平項目的贊助下，每年有數百萬美元美國生產的糧食被運到非洲，不僅導致了非洲對外援的依賴，而且源源不斷的人為物資注入還讓非洲換上“荷蘭病”——巨額援助注入發展中的經濟，使得本國貨幣比外國貨幣強勢，這對于迫切需要爭取國際市場競爭優勢的非洲農業來說極為不利。加之政府腐敗低效，國際援助只會養肥那些掌握實權的利益集團，普通大眾很難真正得到實惠。

對中國，非議與期待并存

2011年非洲之角大饑荒時，中國曾緊急提供價值4.4億元人民幣援助，是中國史上最大規模的對外糧食援助，受到非洲和國際社會廣泛好評。去年3月，中國政府決定向世界糧食計劃署提供捐款用于幫助有關非洲國家應對嚴重饑荒。中國對非洲饑荒的應對受到西方關注。一方面，西方希望中國承擔“大國責任”。美國特朗普政府領導全球意愿下降，在非洲事務上持冷漠與不關注的態度，不僅在競選中只字未提非洲，而且在上任后也未就非洲問題發布有分量的任命與聲明。西方媒體向來批評中國在非洲“搭便車”、對非洲事務參與不夠積極。美國彭博社發文討論中國對非洲饑荒問題的應對，認為中國在G20峰會和達沃斯論壇上對擔當全球領導責任“承諾甚多”，現在“是中國展現領袖形象”的時候了。

同時，西方也借饑荒之名發表對華批評言論。前德國非洲事務專員君特·努克曾借饑荒歪曲中非合作，稱中國在非大量“強購”小農戶土地用于生產經濟作物，導致糧食產量下降，應對饑荒負責。但實際上中國對非農業合作側重“農業技術示范”，少有大型農業生產項目。反而是歐美在非“圈地”已逾3000萬公頃，占非洲已耕地面積的15%。西方公司在非洲種植經濟作物并將產品運回歐美加工，僅英國生物燃料公司一家就在非洲占有160萬公頃土地。此外，大饑荒使得氣候變化問題重回國際視野，西方學者借機重提“中國是世界最大二氧化碳排放國”，“應該對全球變暖的后果負責”。

非洲方面則對中國期待甚高。一方面盼望應急援助。此次受災國家迫切希望中國援助支持，南蘇丹總統基爾、索馬里新總統穆罕默德特別提出希望中國“發揮更大作用”，助其“走出危機”。另一方面也期待長期合作。據非洲學者統計，中國將52%的援助投入到非洲，但其中只有2%投放到農業領域。中非農業合作潛力大，埃塞俄比亞、肯尼亞、坦桑尼亞等國希望借鑒中國發展經驗，借助中國的基礎設施建設能力，改善落后的灌溉設施，增強應對災害的能力。

（作者為中國現代國際關系研究院非洲研究所助理研究員）