三類空間開發評價與劃分研究

鐘永浩

【摘要】：本文從三類空間劃分的政策背景與重要性入手，基于三類空間開發評價的適宜性指標和約束性指標體系及評價方法，評價浙江省文成縣三類空間劃分的各單項指標，通過單項指標評價結果的疊加與分級處理，形成多指標綜合評價結果，再結合現狀地表分區等空間規劃底圖數據，進一步得出文成縣開發適宜性評價結果與三類空間劃分結果，并提出優化完善《市縣經濟社會發展總體規劃技術規范與編制導則（試行）》的若干建議。

【關鍵詞】：三類空間劃分，空間開發評價，文成縣

【前言】：習近平總書記早在2013年12月的中央城鎮化工作會議上指出：在縣市通過探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”，形成一個縣市一本規劃、一張藍圖，持之以恒加以落實。為完善市縣規劃體系、推進“多規合一”規劃、建立健全統一銜接的空間規劃體系，國家發展改革委和國家測繪地信局聯合下發了《關于印發市縣經濟社會發展總體規劃技術規范與編制導則的通知》，明確了城鎮、農業、生態三類空間劃分的標準與相關技術支撐；中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》，要求劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（“三區三線”）。

三類空間劃分是推進“多規合一”、統一空間規劃體系的基礎，也是確定重點開發、限制開發、禁止開發區域的主要依據。目前，關于三類空間劃分的研究與實踐較少，本文結合項目實踐，重點對浙江省文成縣的三類空間開發評價與劃分進行研究，為文成縣“多規合一”規劃以及其他市縣劃分三類空間提供基礎與借鑒。

1、三類空間開發評價體系

三類空間即為城鎮空間、農業空間、生態空間。其中，城鎮空間主要承擔城鎮建設和發展城鎮經濟等功能，包括城鎮建成區、城鎮規劃建設區以及初具規模的開發園區；農業空間主要承擔農產品生產和農村生活等功能，包括基本農田、一般農田等農業生產用地以及集鎮和村莊等農村生活用地；生態空間主要承擔生態服務和生態系統維護等功能，以自然生態景觀為主。

根據《市縣經濟社會發展總體規劃技術規范與編制導則（試行）》（以下簡稱《導則（試行）》），在進行三類空間開發評價與劃分前，需要編制空間規劃底圖，包括現狀地表分區數據、空間開發評價數據的收集與處理。三類空間開發評價指標分為適宜性指標和約束性指標。如下圖所示：

從單項指標評價到多指標綜合評價，需要利用計算公式 。其中，F疊加分析為多指標綜合評價值，i為各單項指標，fi為各單項指標評價值，λi為各單項指標權重值，n為單項指標數量；各指標權重值可根據市縣實際情況進行設置，各指標權重值總和為1。

從多指標綜合評價到開發適宜性評價，需要結合現狀地表分區進行，疊加規則如下表，一等為最適宜開發區域，四等為最不適宜開發區域，以此類推。

2、文成縣三類空間劃分

根據《導則（試行）》中三類空間開發評價指標的評價技術流程與賦值方法，結合地方實際，對文成縣三類空間開發評價的各單項指標進行評價。

適宜性指標評價包括：

地形地勢指標評價——將文成縣用地按照10%、15%、20%和25%的坡度進行分級，并賦相應分值；

交通干線影響評價——提取文成縣現狀的一、二、三、四級公路，并按照相應的緩沖距離賦分值，分值越大，表明區域受交通干線影響越大；

區位優勢評價——通過比較文成縣與周邊市縣的GDP數據、文成縣各鄉鎮至周邊市縣中心城區的交通距離、文成縣各鄉鎮至縣城中心區的交通距離，分別計算文成縣各鄉鎮的外部區位優勢與內部區位優勢，綜合得出各鄉鎮的區位優勢；

人口聚集度評價——根據文成縣各鄉鎮常住人口密度與人口增長率情況，對各鄉鎮的人口聚集度進行分級與賦分值；

經濟發展水平評價——利用文成縣各鄉鎮歷年經濟數據（包括GDP、財政收入、工業產值及固定資產投資）計算各鄉鎮經濟發展水平，并按照相應評價函數賦分值。

約束性指標評價包括：

自然災害影響評價——主要根據《文成縣地質災害防治規劃（2008-2015）》劃定的地質災害易發分區進行評價；

可利用土地資源評價——根據文成縣各鄉鎮的建設用地、基本農田、常住人口等數據，計算各鄉鎮人均可利用土地資源，再結合《國家級可利用土地資源分級標準》對各鄉鎮可利用土地資源評價賦分值；

生態系統脆弱性評價——根據對文成縣沙漠化、水力侵蝕、風力侵蝕、石漠化等脆弱性分級，確定文成縣的生態系統脆弱性等級為略脆弱。

經上述各單項指標評價，可得文成縣各鄉鎮部分評價指標的分值如下表：

將文成縣空間開發評價的各項適宜性指標和約束性指標評價結果進行疊加與分級處理，形成多指標綜合評價結果；再將空間規劃底圖中形成的現狀地表分區結果與多指標綜合評價結果進行疊加，得到文成縣的開發適宜性評價結果?；陂_發適宜性評價結果，結合現狀地表分區，進而劃分文成縣的城鎮、農業、生態三類空間。其中，生態空間面積約929平方公里，占全縣總面積的71.7%，表明文成縣屬于重點生態功能區。

3、《導則（試行）》優化建議

本文結合文成縣三類空間開發評價與劃分研究，探討各項指標的評價方法與合理性，提出優化完善《導則（試行）》的以下建議：

3.1. 關于地形地勢評價：《城鄉用地評定標準（CJJ132-2009）》按照10%、25%、50%的坡度進行分級，《導則（試行）》按照10%、15%、20%和25%的坡度進行分級，建議評價指標分級與相關國家標準規范統一；

3.2. 關于可利用水資源評價：評價方法僅從地方自身考慮，未從區域層面對可利用水資源進行統籌與分配，得出的評價值與實際情況有偏差，建議增加可利用水資源“區域分配系數”，提高合理性；

3.3. 關于經濟發展水平評價：人均指標抹平了鄉鎮的差異化特征，所得評價值未能真實反應地方實際情況，建議疊合經濟發展多項指標，結合地區實際情況進行總量、人均等多層次數理分析；

3.4. 關于發展任務布局：由三類空間劃分到發展任務布局，未與資源稟賦、城鎮發展戰略等地方特點充分結合，推導邏輯性不強，建議針對地方特點，疊加重要的資源型、發展型、約束型要素，進行綜合分析推導。

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