上海村級集體經濟發展方式的創新

杜學峰

村級集體經濟作為農村重要的物質基礎，是農村改革發展的內生力量。創新村級集體經濟發展方式，培育壯大村級集體經濟，是促進農民增收、繁榮農村社會、實現共同富裕的迫切需要，也是發展農村公共事業、提升公共服務和公共管理水平，鞏固新農村建設成果的基礎工程。在目前尚未徹底打破城鄉二元體制的背景下，如何通過創新發展機制和經營模式，大力發展村級集體經濟，建立農民增收長效機制，是當前許多“三農”問題專家和實際工作者關注的熱點和難點。

隨著上海市經濟快速發展，城鎮化步伐加快，城鄉二元經濟結構分割問題凸顯，農業基礎地位和農村經濟發展的結構性矛盾更加尖銳，郊區農村地區的經濟社會發展問題亟待解決。積極探索村級集體經濟發展的有效實現模式不僅是培育村級經濟新的增長點、解決村級經濟運行資金來源、擴大村民就業和增收渠道的需要，而且也是保持農村地區經濟社會發展活力、促進經濟薄弱村莊經濟增長、實現農村地區經濟社會可持續發展的戰略需要。

作為大都市上海的遠郊區，奉賢近年來在創新發展村級集體經濟組織形式和經營模式方面進行了許多探索和實踐，形成了一些行之有效的成功做法和經驗，或許對我國具有同等條件的大城市郊區創新發展村級集體經濟有所啟發。

一、奉賢創新村級集體經濟發展方式的探索與實踐

奉賢系上海的農業大區，至2015年年末，全區戶籍總人口為52.85萬人，其中，農業人口16.73萬人，仍占總戶籍人口的31.7%。經過幾輪村域合并以后，奉賢全區目前還有177個村。長期以來，受遠郊地理環境、交通和資源等因素的制約和影響，區域經濟發展水平在全市各區縣中相對落后。由于普遍缺乏發展資金和集體可經營性資產，加上產業用地有限等原因，農村村級集體經濟發展更加滯緩，發展難度更大。2013年下半年，上海啟動了新一輪農村綜合幫扶工作，奉賢同金山、崇明三個區縣被確定為上海農村綜合幫扶的重點區縣。而在全市確定的395個經濟薄弱村中，奉賢區就有100個，村可支配收入人均低于400元/年。除了少數幾個地理位置離城市化地區或工業開發區比較近的村外，絕大多數農村村級集體經濟實力普遍薄弱。無論是按照最初的“村可支配收入人均低于300元/年”標準，還是按照調整后的400元/年標準，奉賢都有超過一半的村未“脫貧”。

為了解決郊區農村經濟薄弱的問題，從2007年起，按每三年一輪，上海開展城鄉結對幫扶。第一輪幫扶中，市委9個大口黨委155個黨組織和楊浦區、原盧灣區等52個黨組織與奉賢“窮村”結對，三年累計提供幫扶資金7300萬元。第二輪綜合幫扶中，除了楊浦、靜安繼續保持結對關系不變外，浦東新區和臨港集團、虹橋開發區與奉賢區全面結對，上海國盛、國際、電氣、城投、紡織及上海銀行、國泰君安等市屬七大企業集團與奉賢七個鎮結對。同時，奉賢也加大了區公共財政對村的支持力度，轉移支付資金從村均14.1萬元/年逐年上升至36萬元/年。區、鎮兩級財政對經濟薄弱村補貼補助資金達3700萬元/年。此外，還全面實行了區內

“局村掛鉤”幫扶機制等。這一系列措施實施以后，“窮村”面貌有了很大改觀。但是，幫扶資金到了村里，村里不會錢生錢。今年用掉，明年還是缺，窮村還是窮?？磥怼拜斞笔降膸头鲋荒芙鉀Q眼前問題，長遠發展的根本性問題仍無法得到解決。如何破解？奉賢區委區政府在思考。

（一）基本做法

經過大量的調查研究，奉賢區委區政府一改過去放手由各村

“單打獨斗”自我發展的做法，開始醞釀“構建村級經濟發展聯合大平臺”的思路，將一百多個經濟薄弱村的幫扶資金集中起來，變為發展資金，抱團創業，通過市場化運作的方式，形成自我“造血”機制，并冠以“百村計劃”的名稱。具體做法是：

1.成立項目運作的實體機構。經過前期認真調研分析和鎮長座談會、村支書代表座談會討論，形成共識，由區內100個經濟薄弱村共同出資參股在區層面組建了一家公司——上海百村實業有限公司（簡稱“百村公司”），每村持有1%股份。 2013年9月30日，“百村公司”完成了全部開辦手續，公司注冊資本1000萬元，每村出資10萬元。

2.集中資金購置物業進行項目化運行。百村公司成立伊始，就展開了首個項目的投資——購買位于奉賢經濟開發區生物科技園區內的6幢商辦樓，項目名稱為“百村創業園”。該物業占地40畝，建筑面積達4.4萬平方米，成本價近2.1億元。資金來源為：向市農村綜合幫扶專項資金申請的投資補助7000萬元，各幫扶單位捐贈6700萬元，區財政預算安排7280萬元，公司購置物業應繳的600萬元契稅也由區財政承擔。之后，在2014年12月，又收購了占地56畝的聚惠領域總部園2期，作為百村創業園2期項目進行開發，運作模式與百村創業園一樣。

3.公司的經營與盈利方式。從經營來看，百村公司由區政府授權委托區屬國有農發公司經營，從總經理到招商團隊，都由農發公司負責，村里幾乎不需要承擔運行成本。而為了確保資金使用的廉潔透明、收益分配的公開公正，從公司成立到運營，包括公司的每一份財務報表，都由區農村集體資產監督管理委員會全程監管。百村公司還設有監事機構，公司監事中有來自區農委、審計等部門的人員，也有來自村的代表。根據章程，監事有權檢查公司財務、對公司負責人的職務行為進行監督等。

就盈利模式分析，公司收益主要有三個部分：一是企業物業租金收入。創業園位于奉賢南橋新城板塊，產業定位為戰略性新興產業和生產型服務業聚集區，光是入駐企業物業租金收入就相當可觀。4萬多平方米物業目前出租率超過80%。初步估計，僅第一期物業租賃收入，一年約1200—1300萬元。二是招商引稅收入。百村創業園是全區最大的招商引稅平臺，將集聚市、區、鎮、村各方資源，引入更多優質項目，力爭在3—5年內實現招商項目稅收5億元，確保地方財力每年增長。不少大企業都把商貿企業放在這里注冊，各村自己招商也集中到園區內，區里則給予扶貧優惠，區屬稅收全部返回。三是以物業作價入股等形式獲得收益。比如，百村公司以落戶創業園的“上創超導”所用8000平方米商辦樓作價入股，不僅有穩定的股金收入，未來還有望隨著“上創超導”的整體上市實現農村集體資產上市。

4.收益分配。根據百村公司股東大會章程，百村創業園物業租金收入和招商引稅收入，將全部平均分配到100個經濟薄弱村，直接用于村里改善公共服務和增進農民福利。各村經村民代表大會討論決定后，將收益的80%分配給農民。今后，隨著收益不斷增加，還可探索讓農民直接擁有百村公司部分產權。

（二）主要成效

百村公司和百村創業園的探索，將扶貧政策和市場化運作有機結合，改變了過去“村村冒煙”的低層次村級經濟發展，讓農村集體經濟也能“進城”分享城鎮化發展的“紅利”，區級平臺的運作也大大提升了原來村級經濟的管理能力和運作水平?！鞍俅骞尽睆妱诺慕洕?，也讓村里能將更多的精力放到社會管理和提供公共服務上去。

2014年，各村首次收益分配獲得30萬元，這使得超過戶籍人口一半以上的村民得到實惠。2015年分紅達到每村50萬元。作為經濟薄弱村，奉城鎮南宋村村書記陳文川說：“今年的分紅有整整50萬元，已全部到賬，這對我們這個沒有經營性集體資產的村來說，是天大的喜事?！鳖A計到2020年，百村公司分紅水平達到100萬元/村。

在百村公司探索成功后，奉賢區擬打算將全部行政村納入管理，資產由第三方百村公司托管（或在各

鎮建立托管平臺，納入鎮托管平臺管理村級資產），村集體享受分紅不再具體參與經營管理，村社干部徹底轉型，只將精力用于社會管理，提高公共服務。

二、村級集體經濟發展方式的創新實踐與存在的問題

目前國內村級集體經濟發展模式比較有代表性和典型性的主要有：以發展鄉村工業為特色的華西模式、以鄉鎮企業崛起為特征的蘇南模式、以農業產業化為本的滕頭模式、“外圓內方”的南街模式和以合作制為主的溫州模式等幾種。這些典型模式特點和基本經驗概括起來看主要有：一是依托農業解決農民的溫飽問題，依靠二、三產業的發展提高農民收入；二是因地制宜，積極與市場經濟接軌，宜農則農、宜工則工、宜商則商；三是實現農業與非農產業聯動發展，積極興辦村級企業，發展村域經濟；四是能人經濟效應發揮明顯。

從上海的情況看，由于郊區農村在經濟發展水平方面以及在農業、工業和服務業等產業空間分布方面具有明顯的區位差異，因而上海郊區農村集體經濟發展情況比較復雜。其基本特點是：以農業為基礎，缺乏二、三產業支撐的遠郊地區，其單位面積農業生產率較低，經濟薄弱村大面積存在；由于受到區位條件、市場因素、技術因素、原始資本積累和地方制度環境等因素的綜合影響，上海郊區農村集體經濟發展模式多樣；因近遠郊村級集體經濟資產和農民增收差異顯著，使得上海郊區農村集體經濟發展呈現出水平差異異常顯著的發展模式。

發展相對緩慢的遠郊經濟薄弱農村存在的主要問題是：一是村級集體經濟發展空間匱乏；二是處于純農業地區的農村集體經濟發展受到限制；三是社會成本支出，村級集體經濟負擔過重；四是村級集體經濟組織產權改革較難推進；五是農村人力資本嚴重短缺。

還有學者研究和分析了上海郊區農村村級集體經濟可持續發展的困境與原因：土地資源的約束是村級集體經濟增長緩慢的關鍵原因；區域位置差異是村級集體經濟發展不均衡的重要原因；保值增值機制缺失是村級集體經濟不可持續的直接原因；村級組織負擔過重是影響村級集體經濟可持續發展的新因素；此外，村干部素質不適應村級集體經濟轉型發展的需要，也直接影響了村級集體經濟的可持續發展與方式創新（張鋒：《新形勢下村級集體經濟可持續發展的困境與對策——基于上海H區的實證調查》，

《中國發展觀察》2013年第6期）。

三、奉賢創新村級集體經濟發展方式的實踐啟示

發展農村集體經濟，不僅僅是經濟問題，也是重要的政治問題和社會治理問題。要站在加強基層黨組織建設、夯實黨的執政基礎的高度，拓寬發展思路，創新招法舉措，多渠道多形式壯大農村集體經濟實力，提高農民的收入水平和生活質量，切實增強農民的獲得感。

上海奉賢的“百村計劃”將扶貧政策和市場化運作有機結合起來，實現村級集體經濟發展在區級層面的資源集聚和平臺再造，無疑是創新農村村級經濟發展方式的一次全新探索，對于今后全國范圍內農村綜合扶貧幫困工作的深入推進具有參考價值和重要啟示。

首先，“百村計劃”為上海農村幫扶制度改革探路。目前，上海郊區仍存在一定數量的經濟薄弱村，這是上海發展不容回避、也必須努力解決的現實問題。為了解決這個問題，上海市大力推進農村綜合幫扶工作，新一輪農村綜合幫扶工作提出的目標是要徹底消滅經濟薄弱村。幫助經濟薄弱村改變面貌，實現共同富裕，既要重視充分發揮現有政策的效應，又要立足各村實際，多動腦筋，創新體制機制。綜合幫扶工作要轉變思路，改變過去直接“輸血”即對農民進行經濟補貼的做法，而是注重培育發展更多的“造血”項目，增強經濟相對薄弱地區自我發展的能力。因此，在進行頂層設計時，幫扶工作要重在加強農村集體經濟組織的資本積累，致力于農村集體經濟組織的壯大，致力于城鄉差距的縮小，致力于農民生活水平的提高。百村公司的成立和運作為解決發展不平衡問題以及推動經濟薄弱村持續發展開辟了一條新的通道。正如業內專家所認為的那樣，通過簡單的資金歸攏，“抱團創業”模式卻能以幾何倍數增加影響力，再分配到各個村，極大提升了幫扶效果。幫扶，重點在于增加村級經濟組織“造

血點”，幫扶效果的增加，不只是增加資金數量，更是建立長效機制。奉賢的這一探索無疑具有值得期待的價值。

其次，“百村計劃”是經濟薄弱村實現“強村富民”的一次機制創新。百村公司和百村創業園的成立，將政策性支持和市場化手段有機結合了起來，使農村綜合幫扶從“輸血”轉變為“造血”，這不僅是幫扶機制的創新，更是對農民群眾求富求強期盼的積極回應。這一機制創新初步解決了原來經濟薄弱村自身發展經濟“搞不了、搞不好、搞不大”的問題，通過搭建全區性的農村共有共育共享發展平臺，在區級層面更好地統籌和整合資源，對接優質資金，扶持發展，從而使農村集體經濟不再固守于小打小鬧，而是制定農民增收和地區發展的雙重目標，打造農村經濟發展的“發動機”。

當然，奉賢“百村計劃”的探索和實踐才剛剛起步，其機制創新和抱團創業在實際運行中還有很多課題需要深入研究和主動破解。比如，把100個村的招商引資和產業轉型整合在一起運作，怎樣做到信息透明、決策科學；在一個更龐大、更復雜的資源配置過程中，怎樣形成最優化的結果；百村創業園的管理能否探索“負面清單”等等。這些都需要有更高深的專業知識和更創新的制度來支撐。此外，在國有企業市場化運作能力面臨社會詬病的背景下，如何僅僅依靠一家區屬國有公司運作來保證持續穩定并逐年增長的預期收益，還需要仔細觀察。而讓每個農民在這個模式中真正獲得實惠，也需要有相應的制度安排和法律保障。

（作者單位：中共上海市奉賢區委黨校）

（責任編輯 張 敏）