我國反恐怖國際合作的立法與探索

摘 要：我國反恐怖國際合作初步形成了刑事司法合作與執法合作相互配合，事前預防與事后懲治相互銜接的多元化機制。我國有必要通過刑事司法協助立法和反恐怖立法確立“條約規范優先適用”原則，盡快在國內法中增補關于協助外國扣押、凍結、沒收恐怖犯罪資產的國內法程序和規則。為國際執法合作建立和完善反恐怖情報數據庫和情報交流機制，充分發揮現有反洗錢情報搜集和監測機制的作用。在恐怖案件的偵辦、審判和行刑中，嚴守法制和公正司法，樹立我國在反恐怖國際合作中的法治形象。

關鍵詞：反恐怖國際合作；引渡；司法協助；恐怖資產凍結；反恐怖融資

中圖分類號：D997.9 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）14-0070-03

作者簡介：劉珺，武漢大學法學院，2014級刑法學研究生。

近十年來，國內恐怖組織的活動日益猖獗，2009年的“7·5”事件、2013年“10·28”金水橋事件、2014年“3·1”昆明事件，恐怖活動犯罪不再是束之高閣的犯罪，對國家安全、公共安全以及人民生命財產是個嚴重的威脅，該威脅嚴重的破壞了國家的穩定與繁榮。十年來，恐怖犯罪逐步具有國際化、組織化、智能化和多元化的特點。種種的暴恐行為彰顯了目前沒有任何一個國家僅憑一己之力能夠鏟除該種隱蔽惡性的恐怖犯罪，唯有各國加強反恐怖組織活動，構建良性的反恐怖國際合作平臺，在公正司法和保障人權的基礎上精準打擊恐怖犯罪。

一、我國反恐怖國際合作的法制現狀

（一）全面加入國際反恐怖公約

1971年10月25日，我國恢復了聯合國安理會常任理事國席位；從1979年開始，我國在聯合國先后簽署和批準了聯合國主持制定的一系列關于航空器等反恐怖公約。此外，我國還簽署和批準了《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《萬國郵政公約》。上述公約不僅表明了我國致力于反恐的決心，同時也積極的參與其中。2002年6月7日，我國與鄰國俄羅斯、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦等國家簽訂了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》（以下簡稱“《上海公約》”），為東亞打擊恐怖活動提供了法律基礎。2009年6月16日，我國與上海合作組織其他成員國簽署了《上海合作組織反恐怖主義公約》，意在加強我國與他國的反恐怖國家合作并將該合作落實到實處。①

（二）積極締結雙邊反恐怖條約

國際性的反恐怖組織公約在實際反恐怖活動的合作中一般起到原則性的作用，為了保障具體案件的偵破與審判，我國通過締結雙邊條約、引渡條款、聯合行動機制、司法協助等方式進行反恐怖國際合作，加強國與國之間的共識，減少國與國之間司法障礙。2015年6月，我國作出了重大的引渡決定，與65個國家地接司法引渡條約、協助條約以及打擊“三股”協定共120項，推動了我國關于恐怖組織犯罪分子的引渡，促進了雙邊司法調查與協助。鑒于政治犯罪不引渡的國際慣例，在以上締結的引渡條約中，有的明確規定恐怖主義犯罪不視為政治犯罪②，有的引渡條約以雙方參加的反恐怖國際公約的有關規定為標準，間接將恐怖主義犯罪排除在政治犯罪之外③，使得涉恐犯罪分子作為一種非特殊性而拒絕引渡。

（三）逐步完善反恐怖國際合作的國內立法

首先，刑事實體法的立法完善。我國刑法在1997年明確了普遍管轄原則，該原則明確了中國對于恐怖組織具有普遍管轄權。1997年刑法為了呼應《聯合國打擊跨國組織犯罪公約》第五條規定，規定了第一百二十條組織、領導、參加恐怖組織罪。2001年刑法修正案（三）中將恐怖犯罪納入洗錢罪的上游犯罪，嚴厲打擊恐怖組織的融資犯罪活動。近幾年恐怖犯罪頻發，恐怖活動多樣化的特點，2015年8月29日，全國人大常委會通過了刑法修正案（九），針對目前反恐形勢的發展進一步的規定了涉恐犯罪，貫穿了恐怖主義犯罪活動必須從頭、從早、從嚴打擊的刑事政策思想。

其次，刑事程序的立法完善。1996年修訂的刑事訴訟法第十七條的國際間互惠原則，可以請求刑事司法協助，這是我國第一次將國際刑事司法合作問題納入刑事訴訟法的調整領域。2012年修訂的刑事訴訟法增設了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序”，該特別程序中明確了國內涉恐案件的違法所得以及犯罪時所使用的財物的處理程序，使得涉恐資金的處理有了法律依據與效力。針對引渡條例，我國在2000年12月28日全國人大常委會頒布了《引渡法》，這為對外開著反恐怖引渡提供了法律依據，同時也是我國刑事司法走向涉外化的里程碑。

其次，我國對與反恐怖國際合作相配套的措施進行了立法規定。

1.反洗錢和反恐怖融資國際合作的立法?！懊绹?·11恐怖襲擊事件以后，國際社會將反恐怖問題與反洗錢聯系到一起，使反恐怖融資成為預防和打擊恐怖犯罪活動的一個重要手段?！雹芪覈ㄟ^刑法明確了恐怖組織為洗錢罪的上限，同時也明確了該涉恐資金的違法性。2016年11月25日中國人民銀行發布《關于落實個人賬戶分類管理制度的通知》，該通知以及中國人民銀行以及國務院反洗錢行政主管部門明確了銀行資金客戶客戶身份識別制度、可疑交易報告制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度等反洗錢措施適用于對涉嫌恐怖活動資金的監控。

2.涉及恐怖犯罪資產凍結的立法。為了嚴格掌握和處置恐怖犯罪資產的凍結，防止涉恐資金的流動；為了與聯合國安理會先后通過的25項反恐怖組織金融制裁決議相呼應，2014年1月10日，中國人民銀行、公安部、國家安全部聯合發布了《涉及恐怖活動資產凍結管理辦法》，我國貫徹該宗旨要求所有國家“毫不遲延”地凍結恐怖制裁名單所列個人或實體的資產⑤。

從此，我國針對涉恐的相關資產有法定的凍結制度，也明確了凍結資產的范圍、手段，該辦法的實施是我國第一次嚴格執行聯合國安理會反恐金融制裁決議，同時以最嚴厲的手段對恐怖組織進行經濟制裁，同時也為我國在進行反恐怖國際合作提供國內法依據。

3.《反恐怖主義法》的頒布。2016年1月1日，全部人大常委會頒布施行《反恐怖主義法》，這是我國第一部正式的反恐怖主義立法，規定了反恐怖主義的各個合作互助等相關內容，同時對于我國不同警力派員出境執行發恐怖主義任務進行了規定，該部法律彌補了我國對于反恐怖主義以及國際間合作的國內法空白，彰顯了我國反恐怖主義的決心同時也有效的遏制了暴力恐怖事件的頻發。

二、我國反恐怖國際司法合作的司法實踐

（一）我國反恐怖國際司法合作的特點

目前，反恐怖國際合作的國家之間呈現地緣性、共利性、不確定等特點。第一，具有地緣性；我國與14個鄰國接壤，新疆、西藏接壤國家較多，便于恐怖分子進行逃竄和利用邊境進行恐怖活動；例如，新疆“7·5”暴力恐怖事件發生之后，22名參與暴力恐怖活動涉恐分子隨即逃至柬埔寨。⑥同時，對我國構成主要恐怖威脅的“東突”恐怖分子和“藏獨”極端分子往往從周邊國家策劃針對我國的恐怖襲擊。⑦這些暴恐事件的背后讓我國意識到與周邊鄰國加強反恐怖國際司法合作的重要性和緊迫性。其二，具有共利性?？植澜M織作為全球化、一體化所造成的負面影響之一，共同的國家利益、經濟利益、安全利益是反恐怖國際司法合作的基本支撐。其三、具有不確定性。國家利益的不融性決定了合作之間的不確定性，每個國家都有其自身的主權意志，其對于反恐合作也存在“不同標準”。

（二）我國反恐怖國際司法合作的機制

近幾年來，我國積極參與國際反恐怖行動，同時在“東突”分子問題上我國從2006年開始就積極與東亞國家烏茲別克斯坦等過開展引渡或者遣返恐怖犯罪嫌疑人的合作。但我國與發達國家之間建立的機制并不完善，我國與發達國家的刑法體系以及雙邊、多邊簽訂的刑事司法協助或者引渡條約數量有限，導致現我國從發達國家進行反恐怖合作舉步維艱。目前，我們通過了《反恐怖主義法》，但是對于刑事移送管轄、執行外國刑法判決等相關國內法程序尚未配套，這影響到了反恐怖國際合作的進一步發展。

三、對推進我國反恐怖國際合作的思索

（一）堅持聯合國在反恐怖國際合作中的主導地位

聯合國作為世界上覆蓋罪廣泛、利益最趨同的政府間合作組織，其在反恐怖活動中發揮了重要作用。聯合國成員應當在“集體安全觀”的指導下，要堅持聯合國在反恐怖國際合作中的指導地位，抵制聯合國未授權開展的反恐怖活動，防止一部分國家在未通過安理會決議的情況下假借聯合國和反恐之名干涉他國內政和掠奪他國資源，全面落實《全球反恐戰略》的相關要求，切實履行各國在聯合國框架下的各反恐義務。

（二）推進和完善反恐怖國際司法合作的機制建設

1.在上海合作組織框架內推動建立統一通緝令制度。上海合作組織成員國有著緊密的國家共同利益，同時由于多年穩定的合作對于恐怖主義的打擊已經積累了大量的經驗，在這前提下，建議該通緝令制度有良好的外部基礎。該統一格式的通緝令能夠迅速將罪犯納入到引渡追捕的犯罪清單中，有利于建議高效覆蓋的追捕機制，同時快速的跨國移交涉恐犯罪犯罪的目的。

2.構建合作平臺，共享數據情報。第一、構建合作平臺。目前，恐怖組織的洗錢活動猖獗，而各國家均限制于銀行流水監測，我國雖然出臺了《反洗錢法》，但未構建洗錢情報的分享以及監測機制。我國應當加強銀行流水的境內外的監管通道，鎖定恐怖分子賬號時從境內資金流水與境外資金的監管相結合，建立恐怖組織資金凍結的境內外連動機制，及時實現反洗錢監管機制與國際收支統計申報機制的接軌。第二、共享數據情報。建立我國的反恐怖組織數據庫，利用該數據與國內情報組織以及國內公安數據庫進行碰撞比對關聯相關恐怖分子；并將上述情報與其他國家的反恐怖組織數據庫相聯通，達成數據共享平臺；及時鎖定數據庫中的恐怖分子的航空、執法、出入境、海外使領館等相關信息；及時高效的鎖定恐怖分子進行精準打擊，將恐怖事件扼殺于搖籃之中。

3.建立聯合取證機制。聯合取證是指兩個以上國家跨國或跨地區組建臨時調查機構，共同開展偵查和取證活動。該種臨時調查機構是為了打擊刑事司法管轄的犯罪活動而組建的，而在恐怖組織中，該種臨時調查機構尤其重要。對此，《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》第19條和《聯合國反腐敗公約》第49條專門對聯合調查作出了規定。近年來，我國在湄公河流域行動中開展了類似的聯合調查取證抓捕巡邏等執法活動，最終使得“金三角”地區毒品得以遏制，該活動也僅是依據部級的警務合作規定，其適用范圍狹小。⑧鑒我國在湄公河行動中利用該種刑事司法合作方式，更有力于固定證據和刑事審判的順利進行。反恐怖活動具有全球性的特征，建立聯合調查取證的機制，完善配套的國內法，健全境外取證證據合法性體系，提高訴訟效率。

（三）注重國際司法合作中的人權保障和公正司法人權問題一直是個國家司法合作中必要考慮的問題，由于種族、宗教、文化、國家利益方面的不同，導致在面對恐怖組織時有“雙重標準”。反恐怖國際合作必須要以法治為原則，在聯合國以及相關國際條約的的框架下，保障恐怖犯罪分子的基本人權，警惕和避免由于意識形態或者外交政策等原因造成人權保障問題。在參與反恐怖國際合作時堅守公正司法的原則，應當嚴格的按照刑事訴訟法的相關規定嚴禁刑訊逼供或者侮辱人格的手段獲取證據，在訴訟和服刑期間不因身份、種族、政治立場、國籍等非法定因素而區別對待或者是不公正的待遇。要充分保障恐怖組織犯罪分子的一切合法權益，要嚴守證據體系與法律底線，使得該犯罪分子能夠獲得公平公正的判決；以維護我國在反恐怖組織活動的法治形象。

[ 注 釋 ]

①中國反恐國際合作的立法和實踐[J].人民檢察，2015（21）.

②<中華人民共和國和西班牙王國引渡條約>第3條.

③<中華人民共和國和巴西聯邦共和國引渡條約>第3條.

④鄭遠民，黃小喜，唐鍔主編.國際反恐怖法[M].北京：法律出版社，2005：299.

⑤黃風.金融制裁法律制度研究[M].北京：中國法制出版社，2014：68-69.

⑥22名“7·5”事件犯罪分子潛逃柬埔寨將遭遣返[EB/OL].http：//news.sohu.com/20091207/n2687272.

⑦張金平.國際恐怖主義與反恐策略[M].北京：人民出版社，2012：370.

⑧劉仁文主編.刑事法治視野下的社會穩定與反恐[M].北京：社會科學文獻出版社，2013：373.