森林植物檢疫行政案件案卷制作存在的問題及對策

劉達富+王井田

摘要 根據當前森林植物檢疫行政案件案卷制作的實際情況，指出了在立案、制作詢問筆錄、取得物證書證、取得鑒定結論、告知等環節案卷制作容易出現的問題，分析了產生這些問題的主要原因，提出了相應對策。

關鍵詞 森林植物檢疫；行政案件；案卷制作；問題；對策

中圖分類號 S412 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）09-0155-02

Abstract According to the actual situation of file production of the current forest plant quarantine administrative case，this paper pointed out the main problems that arised in the case of filing，making the transcripts，obtaining the certificate，obtaining the conclusion of the appraisal and informing，and so on.It also analyzed the main causes of these problems and put forward the corresponding countermeasures.

Key words forest plant quarantine；administrative cases；file production；problem；countermeasure

20世紀80年代，國務院先后發布了《植物檢疫條例》《森林病蟲害防治條例》，此后，各地各有關部門也相繼出臺了相關法規政策。各級森林植物檢疫機構據此開展了相應的檢疫執法工作，較好地履行了檢疫法律法規賦予的職責，為林業生態安全做出了貢獻。但是，由于檢疫法制建設滯后、檢疫執法隊伍不穩定、技術裝備落后、執法人員編制未落實到位以及部分人員思想認識不到位等一系列因素，導致森林植物檢疫執法工作與相關法規政策的要求還存在較大差距，查處案件數量不多，辦案質量不高，在檢疫行政執法案件案卷的制作中存在諸多問題，影響了檢疫執法水平的全面提升[1-2]。

1 存在的問題

1.1 立案階段易出現的問題

1.1.1 立案時間填寫錯誤、不規范。有的案件因時間填寫錯誤以至于出現了立案在前而發案在后的“超低級錯誤”。這一點特別是在跨年辦理的案件中更容易發生，如將“2017年1月2日”誤寫為“2016年1月2日”，出現“先立案后發案”，執法人員“先知先覺”的錯誤。也有的案件時間填寫不規范，如應寫成“2016年8月18日”的卻寫成了“16.8.18”或“8.18”“18/8”等。

1.1.2 立案后未作調查就作出處罰決定。有些案件事發突然，案情較簡單，在例行檢查時就已經抽取樣品進行了檢測；或者立案前也做了筆錄、勘驗了現場、查清了部分事實，因而有的承辦人員在填寫《立案登記表》后，就直接進入了決定處罰階段，從而違反了“先立案、后調查、再決定”的程序規定。

1.1.3 簡要案情填寫不規范，缺乏客觀性。有的案情與案由欄不一致，如有的在案由欄內填寫有2個違法行為，而在簡要案情欄內卻只反映1個違法行為；有的案由填寫的是甲行為，而簡要案情欄內反映出的卻是乙行為。有的案件事后補填跡象明顯，如在簡要案情欄內將案情描述得清清楚楚，木材數量精確到小數點后面幾位，交易金額幾元幾角幾分都很明確，案件未經調查卻知道得如此詳細，明顯屬于事后補填。

1.2 制作詢問筆錄時易出現的問題

1.2.1 未由當事人逐頁簽名，或者未由當事人親筆簽名的也未在筆錄中表現出其合理性。如有的筆錄上記載被詢問人的文化程度是初中，而筆錄卻是辦案人員讀給他聽的；有的筆錄中記錄被詢問人的文化程度為文盲，而筆錄卻是其自己閱讀的。

1.2.2 詢問筆錄做成完全的一問一答式，以至于有指供、誘供的嫌疑。例如，問：“為什么事情找你來，你知道不？”答：“我曉得的，是為我涉嫌違反規定存放、使用染疫松科植物及其制品違法行為的事情?！眴枺骸澳愎境薪ǖ腦X村村委會辦公樓建筑工地內堆放的松木板材是從哪里來的？”答：“是我從XX省XX縣XX鎮的一戶人家處收購來的?！眴枺骸笆菍Ψ阶约核蜕祥T來的？”答：“是的?！眴枺骸澳莻€XX縣人你不認識的？”答：“是的，我不認識的?！边@樣記錄不能表達清楚客觀情況，而且往往有指供、誘供的嫌疑。

1.3 取得物證、書證時易出現的問題

一是復印件易于偽造，故其不能直接作為證據使用。但是在辦案過程中，存在復印件未經提供者簽注直接作為證據使用的現象。二是單位證明不是法定證據形式——既不是書證，也不是證人證言，因而不能直接作為證據使用。但在辦案過程中，同樣存在單位證明直接作為證據使用的現象[3]。

1.4 取得鑒定結論時容易出現的問題

一是有的鑒定結論不符合法定的形式要件。有些執法人員對鑒定結論沒有進行必要的審查，盲目輕信，一旦出現問題就推給鑒定單位和鑒定人，或憑辦案經驗隨意取舍鑒定結論。二是鑒定結論告知不規范。有的鑒定結論未告知當事人，特別是受害人；或者雖有告知，但無受告知人明確的確認意見。

1.5 告知與聽證告知階段易出現的問題

一是被告知人意見簽署不規范。有些行政處罰事先告知書未體現出違法行為人的陳述、申辯情況；有些聽證權利告知書中未體現出違法行為人是否要求進行聽證的情況，或者雖有體現但不明確。二是拒絕簽字時的處理不規范。有的違法行為人拒絕簽字的，僅由執法人員簽字了事，未反映出是否確已告知[4]。

2 原因分析

2.1 思想認識不足

長期以來，雖然森林植物疫情的發生、傳播危及生態方面的公共安全，但是因其不會對人身安全構成直接威脅，所以導致有的檢疫執法人員對森林植物檢疫違法行為的社會危害性認識不足，在具體辦案過程中，案卷制作馬虎，從而忽視了一些細節，導致案卷制作出現問題。

2.2 案件事發突然

對于森林植物及其產品是否染疫，肉眼很難辯別。在日常調運檢疫檢查中，要判定某批次森林植物或者森林植物產品是否染疫，只有通過取樣、檢測等技術措施才能確定。一旦通過取樣、檢測等技術措施確定染疫，則會立刻意識到該調運行為可能涉嫌違法，轉而進入處罰程序。由于案發突然，未能正確處理例行檢查與行政處罰的關系。因此，有的辦案人員稍不注意就會在立案之后，憑已有的取樣、檢測等證據材料，直接作出處罰決定，這從案卷材料中就能反映出程序上的違法。

2.3 實戰訓練不多

由于森林植物檢疫法制建設不完善、檢疫執法隊伍不穩定、檢疫技術裝備落后，加上日常森防工作重防治輕監管、重宣傳輕處罰，以致對森林植物檢疫違法行為立案查處不多，有的基層單位甚至從未辦過森林植物檢疫案件。據全國林業行政案件統計分析通報，2016年全國共發現林業行政案件196 579起。其中，違反森林植物檢疫規定案件4 014 起，僅占2.04%。因此，辦案人員普遍存在缺少實戰訓練、法律知識應用不多、業務水平較低等問題。

3 對策

3.1 提高思想認識，明確工作職責

森林植物檢疫機構應該高度重視行政執法工作，建立行政執法責任制。對于案卷制作工作應該堅持一把手負總責、分管領導親自抓的原則，進一步明確行政執法工作責任，把案卷制作作為重要的基礎性工作來抓，強化責任抓落實，出現不規范行為的，將嚴格追究當事人和相關負責人的責任，督促執法人員端正工作態度，提高對案卷制作工作重要性的認識，提高工作的積極性和主動性，確保每一份執法文書制作標準化、規范化。

3.2 提高法律知識素養，加強執法能力培訓

從行政處罰案卷制作中出現的種種問題可以看出，造成行政處罰案卷制作不規范、不科學，最主要的原因還是執法人員實踐機會偏少、法律知識素養不夠。不論是案卷內容不規范，還是制作程序不完善，深究下去都是執法人員的法律知識不夠造成的。如果對行政執法人員的執法能力加強培訓，就會有效避免和減少行政處罰案卷制作上的不足。從現有處罰案卷分析樣本看來，特別需要加強證據法、行政處罰法、林業行政處罰程序規定等相關法規知識的培訓。通過培訓和盡可能多的實戰訓練，不斷提高執法人員的自身素養，使案卷制作逐步達到科學、規范的要求，進而有效提高行政執法水平。

3.3 從細節入手，認真規范制作

在制作案卷時，嚴格按照案卷制作規范要求做到一案一卷，從細節上保證案卷格式的規范和內容的完整、正確，針對前述問題，建議采取如下具體處理措施。

3.3.1 對于立案時間應當填寫年、月、日，特定的時間點應當詳細填寫年、月、日、時、分，并且應當使用阿拉伯數字。①對于立案后未作調查就作出處罰決定的情況，建議在立案以后至少應有1次對違法嫌疑人的詢問筆錄和對1個證人的詢問筆錄，并可把立案時間處理成與現場勘驗（檢查）筆錄時間為同日，從而解決此問題。②對于簡要案情填寫不規范的問題，應當根據案件來源材料或者經過調查取證、審查認定的情況，用準確、簡練的語言文字，將案件發生的時間、地點、當事人和案件事實經過、后果等情況概括清楚，并與案由保持一致。在檢查中發現的案件，應寫明檢查的具體時間、地點和檢查結果，應注明受案人對違法事實、情節的判斷，寫明違法嫌疑人可能違反的法律、法規、規章的名稱及具體條款。

3.3.2 對于不能閱讀又不會簽字的當事人，最后的閱讀與簽字過程可以處理成如下形式。

問：“以上記錄你看一下，有不對或需要補充的地方你提出來？”答：“我認識不了幾個字的（或者你們寫的字太潦草或我眼睛老花了沒帶眼鏡看不清楚等），你們讀給我聽一下好了?！?/p>

問：“以上筆錄讀給你聽過，是否與你所說的相符？”答：“筆錄已經讀給我聽過，與我說的相符?！?/p>

問：“那么你簽字？”答：“我連自己名字也不會寫（或者我眼睛老花了，沒帶眼鏡不方便寫的），你們幫我代簽一下，我捺手指印好哩（或者我畫圓圈再捺手指印好哩）?！?/p>

為了避免指供、誘供的嫌疑，作為承辦人員可以一句句問，但不要這樣一句句分開記，而應連貫地記錄。當然，對于連貫記錄后，如還有需要著重問明的問題，也可接下去再予單獨詢問。如有多次作案的，可按上述方法，先連貫記、再著重問，接下去又連貫記，著重問，如此循環。但要注意不能有指供、誘供。

3.3.3 對于書證，一般要求是原件，如果原件不便保存或不便取得的，可用復印件。但要注意：一是要辨別復印件的真偽。因為復印件極易偽造，未經簽注直接入卷的復印件，如同廢紙。要體現其真實性，就是要求由原件保管人在復印件上寫明“本件共XX頁，經核對與原件相符，原件存放于我處?！辈⒑灻?、捺印、簽署日期；如為多頁的還要蓋上騎縫章。如為摘抄的，要由原件保管人在摘抄件上注明“本件摘抄于本人保存的XX賬本，經核對摘抄的數字無誤，原件保存在我處?！辈⒑灻?、捺印、簽署日期。二是要辦好相關手續，既要體現出其真實性，又要體現出取得該證據來源的合法性。體現其來源的合法性，就是要由執法人員在復印件首頁右上角上簽注“本件共XX頁，于XX年X月X日收到。承辦人：XXX、YYY”字樣。

遇到單位證明問題，可有2種處理辦法：一是向該單位知情人員做筆錄，將該證明上的內容轉化為適合的證據形式上的內容。二是除單位蓋章外，由該證明的擬定人在證明上簽名、捺印，將其轉化成具有一定效力的證據。

3.3.4 對于鑒定結論，執法人員應加強審查。具體而言，在審查時，除審查鑒定結論的形式要件外，還應重點審查鑒定結論推理的邏輯性、分析的合理性、因果關系是否清楚、運用標準是否準確得當、是否符合法定規范等。

在進行鑒定結論告知后，需讓受告知人在相關文書上簽署：“本通知書我已收到，我對鑒定結論無異議”或者“我不要求進行補充鑒定和重新鑒定”、姓名及接受告知的具體時間。

3.3.5 在告知與聽證告知時，要由當事人簽署明確的確認意見。如：我沒有什么需要陳述、申辯；我不需要聽證等。對于當事人拒絕在告知書上簽字的，要通過送達的方式體現出已經告知的事實，而不能僅以執法人員簽字注明了事；最起碼也要有見證人簽字證明。另外，告知后不得再行取證；如再取證，則要重新告知。對于具體處罰內容更改的，也要重新進行告知。

4 參考文獻

[1] 王聰，鄭明慧，王振華，等.植物檢疫性有害生物名單發展綜述與制訂方法探討[J].植物檢疫，2014（3）：1-7.

[2] 李慧杰，王珂，趙斌，等.淺談基層林業植物檢疫的具體行政行為[J].中國森林病蟲，2012（6）：42-45.

[3] 陳開偉，商志偉.森林植物檢疫與林業可持續發展關系研究[J].綠色科技，2012（10）：92-94.

[4] 劉軍，許岳沖，周宗標.森林植物檢疫體系建設探討[J].浙江林業科技，2002（3）：29-32.