女性主政與地方財政支出導向
——以浙江省為例

張 光，黃一凡

（三亞學院 財經學院，海南 三亞 572022；香港中文大學 政治與行政學系，中國 香港）

女性主政與地方財政支出導向
——以浙江省為例

張 光，黃一凡

（三亞學院 財經學院，海南 三亞 572022；香港中文大學 政治與行政學系，中國 香港）

在中國現行的政治和財政體制下，女性主政，即由女性擔任地方的黨政一把手，會給當地的公共預算帶來什么樣的影響？她們會使財政支出導向發生有利于婦女利益的變化嗎？我們通過對2000-2012年浙江省的縣級數據的分析發現，在2001-2012年間，浙江省內由女性擔任縣委書記（市委書記）或縣長（市長）的縣和縣級市占比在8%-15%。面板數據分析結果顯示，在控制了其他相關因素后，女性擔任縣委書記或縣長，僅在教育和農業財政投入上產生了顯著影響：女性縣委書記傾向于提高教育財政支出的比重，而女性縣長則無顯著影響；女性書記和女性縣長則與農業生產投入占比分別顯著正相關和負相關。這些發現表明，女性主政對地方財政支出導向的影響是很有限的，并不會使地方財政支出向社會性別回應預算理論倡導的方向傾斜。

女性干部；財政支出結構；社會性別回應預算

自中共中央組織部2001年4月出臺《關于進一步做好培養選拔女干部、發展女黨員工作的意見》，明確規定各級別黨政機關配備女性干部、女性后備干部的人數或比例以來，中國由女性擔任黨政一把手的縣級區劃（縣級市、縣、市轄區）持續增加，由2000年的5%逐年上升到2007年7%。在現行的政治和財政體制下，會給當地的公共預算帶來什么樣的影響？她們會使財政支出導向發生有利于婦女利益的變化嗎？本文以浙江省為例，從理論和實證兩個層面探討這些問題。為簡明起見，在下文表述中，我們將這些地方正職黨政領導，即縣委書記、縣長，以及縣級市的市委書記、市長，稱作地方“主官”。在理論層面，大量相關研究表明，中國地方政府的主要領導，尤其是地方黨政一把手，既有動機也有能力影響地方預算[1][2][3][4]。如果浙江省女性主官的行為符合性別預算理論的預期，上述問題就應當做肯定回答；反之，如果她們的執政動機和價值取向與男性無異，而以在官僚金字塔上晉升為依歸的話，則上述問題的答案應是否定的。

在經驗層面，我們建立了一個獨特的數據庫。通過檢索《浙江年鑒》中各組織機構負責人名錄，我們定位了2003-2011年間浙江省內的女性主官；然后利用財政部發表的《全國地市縣財政統計資料》，以及《浙江財政年鑒》《浙江統計年鑒》，來獲得相應的財政支出數據和社會統計數據。我們使用面板數據，控制各縣、縣級市的經濟發展水平、城鎮化率、產業結構，以及需要各項財政支出直接供給的“剛需”項目，如與教育支出相關的小學生占總人口比重、與醫療衛生支出相關的人均醫院床位數等，來觀察縣長、縣委書記性別對財政支出結構的影響，檢驗女性擔任地方主官，是否會使地方財政支出向符合女性的利益方向傾斜。

本文以下分為四節：第一節回顧了相關的理論和研究，并提出我們的研究假設；第二節交代數據庫的形成過程和數據分析方法；第三節報告并討論統計結果；第四節總結全文，同時指出本文的不足之處和未來研究的發展方向。

一、研究背景與假設

地方黨政一把手的性別是否會影響地方財政支出導向？更廣義而言，女性的政治參與是否會對國家財政支出導向產生影響？性別預算理論無疑傾向于對這些問題做肯定回答。由世界銀行學者撰寫并得到聯合國婦女發展基金贊同的有關“性別回應預算”（Gender Responsive Budgeting）的貢獻包括如下的內容：[5](P64-65)[6](P12)

識別、重申和重估女性在市場經濟、在人類再生產或家庭等看不見并被低估的看護經濟領域中做出的貢獻和領導力。這些貢獻和領導力緩和了那些導致減少健康、福利和教育支出的宏觀政策選擇的影響；

促進女性在國會、商界、傳媒、文化、宗教組織、工會等公民社會組織，以及政治、經濟、社會等公共和生產領域中的領導力；

參與為改善最貧窮和最無權者境遇而進行的活動；

增強宏觀經濟問題上婦女組織的影響力。

在上述引文中，性別預算的推進是與女性政治參與相輔相成的。換言之，性別預算理論相信女性的政治參與會推動預算向促進性別平等的方向傾斜。

那么，在經驗層面上，婦女的政治參與水平與公共預算是否向婦女需求傾斜，存在怎樣的關系？西方學術界對這一問題做了大量的研究。按政治參與的不同方式，這些研究大體可以分成三類：普選與婦女獲得投票權、女性參與代議機構、女性出任政府行政首長，與國家財政支出導向的關系。

首先，有關普選與婦女獲得選舉權對國家財政支出的影響的經驗研究，得出的基本結論是“婦女投票權是導致西歐在20世紀上半葉社會支出上升、國家施政的范圍從‘槍炮’轉向‘黃油’（社會支出）的一個重要因素”[7](PP393)[8][9][10][11][12][13]。約翰·洛特（John Lott）和LawrenceKenny研究了1869-1920年期間美國各州婦女選舉權的發展對財政支出的影響，發現：在那些給予婦女投票權的州，隨著婦女投票率的提高，州政府的財政規模亦隨之增大，教育、衛生、醫院和州對地方政府的轉移支付（地方政府支出的四分之一以上用于教育）隨之增大。[14]托克·S·埃特（Toke S.Aidt）和BiancaDallal從公共選擇理論出發，對女性獲得投票權、投票率增加與社會支出增長的關系，進行如下論證：“男性和女性選舉行為的差異，源于他們對政府應當扮演何種角色有不同觀點。女性偏好更大的政府，因為她們更有可能受益于政府提供的服務，由于累進稅制也更有可能不必為這些服務納稅。有許多理由促使女性如此偏好，而最重要的是，婚姻使家庭分工內化，而離婚則使這一分工解體。一旦婦女有了投票權，她們會因此傾向支持用于社會保險的支出，支持由公共部門提供如教育、健康和住房這樣的私人物品，因為在婚姻破裂或寡居狀況下，女性比男性更容易受經濟困難的影響?！盵7]

其次，許多研究發現，代議機構中婦女代表的增多，有助于政府財政支出向女性的需求傾斜。貝斯利（Tim Besley）和Anne Case使用美國州的面板數據，發現州議會中婦女代表的增加，會導致州財政用于家庭和兒童資助的支出增加。[15]Helena Svaleryd發現，瑞典地方議會的婦女代表性，與地方政府用于兒童看護和教育的支出規模正相關。[16]印度西孟加拉邦1998年規定，以隨機的方式選擇該邦三分之一的村議會（village councils），這些村議會的所有的領導職位必須由女性擔任。RaghabendraChattopadhyay和EstherDuflo借助這一制度安排，對由女性擔任村議會領導的村和其他村的支出進行了比較，發現：女性更傾向投資那些與農村婦女利益直接相關的基礎設施，如清潔用水、燃料和道路，而男性更愿意投資教育。[17]

其三，有關女性擔任地方行政首長對財政支出的影響的經驗研究很少。費爾南多·費雷拉（Fernando Ferreira）和約瑟夫· 哲爾克（Joseph Gyourko）研究了美國女市長對地方財政規模和支出結構的影響。作者稱此乃首篇有關女性出任地方行政首長對財政影響的論文。他們的經驗研究發現，地方行政部門首長的性別對地方政府的財政規模和支出結構沒有影響。[18]

既存的有關中國的性別預算研究幾乎完全停留于規范性研究的層次，有關經驗研究僅止于少數個案研究[19][20][21]。本文可以說是國內首個利用大樣本數據探討女性政治參與水平對地方財政支出導向影響的研究。

在研究女性政治參與對地方政府財政支出導向的影響時，以女性黨政一把手為研究對象有其合理性。首先，中國各級人大對財政資源的汲取和分配影響甚微，地方財政預算的主要決策者是地方黨政領導，尤其是黨政一把手，在本文選擇的例子中即浙江省的縣委書記和縣長。在中國政治集權和財政分權的體制下，地方黨政領導有動機也有能力影響地方財政收支行為。政治集權意味著地方主官的任命通常由高一級、或更高一級政府進行管理（下管一級，下管兩級、省管縣等），這使得地方主官面對地方財政收入與晉升激勵時有意愿迎合上級政府的選拔標準；在地方政府層面，政治集權也賦予地方主官較大的政治影響力，使得他們有能力影響地方財政預算；同時，在財政分權體制下，地方財政始終承擔著大量支出責任，地方政府在決定地方財政支出上有相當大的自主裁量權，因而地方主官通過影響財政預算來為自己的晉升“加碼”具有切實的可行性。除了晉升與財政收入的激勵意外，居其位謀其政，地方主官理應履行自身的行政責任、服從中央命令，因此，在中央政策的影響之下，即使某些財政支出無法促進地方經濟發展，如教育、社保、醫療衛生，地方主官也會依照政策增加該項支出，以免受到懲罰，或在這方面做得更好，以期因此“加分”[1][]。其次，從2001年開始，中國女性黨政領導干部的人數和比例持續穩定增長，為我們提供了相對較多的女性領導干部樣本。中共中央組織部2001年4月出臺《關于進一步做好培養選拔女干部、發展女黨員工作的意見》，將女性干部的人數和女性后備干部的占比作為硬性規定，以此推進婦女參政發展。由表1可見，自2000年至2007年，全國由女性擔任主官的地市縣比例穩定增長，在浙江、江蘇等省市這一比例超過了10%。培養選拔女性黨政領導干部、尤其是女性主官，被認為具有婦女解放、聯系群眾、增強政府代表性和合法性的政治意義[23](p25)，考察黨政一把手的性別對地方政府財政支出導向的影響，可以驗證這種推進婦女參政的嘗試，是否能夠使政府政策如預期般更能回應民眾期望、以達到“善治”的目的，而不僅是在代表性的意義上增強政權的合法性。

表1.全國女性主政縣市級行政區劃數量及占比（%）

確定研究對象之后，我們進一步限定研究的層級。在我國財政分權體制下，不同級別政府所承擔的財政事權不盡相同?？h級政府作為直接面對公民提供公共服務的基層政府，負擔了大量的財政支出責任，其財政支出對公民需求的回應性理應是最強，其支出結構也應當是最貼近地方實際情況的；同時，較之市轄區，縣和縣級市是獨立且完整的預算單位，我們選擇縣一級政府財政作為研究對象，正是基于這種考量。

在現有對地方主官執政行為的各類研究中，因女性樣本數量極為有限，性別因素基本不起作用，也很少被研究者納入統計分析，而年齡、教育經歷、從政經歷等個人因素則被認為會影響官員的執政行為，進而影響地方政府財政支出結構[1][3][24][25]。那么性別會如何影響地方主官的執政行為？女性主官能夠在多大程度上從自身的社會性別出發，進而代表婦女群體影響政府政策？我們對此假設以下兩類可能（表2）：

表2.對女性主政影響財政支出的兩種競爭性假設

1．實質性代表：任用女性主官確實能夠使政府在政策制定過程中引入社會性別視角，加大關乎婦女兒童生存境況的財政支出項目，以期促進地方女性與兒童等弱勢群體的發展，推動性別平等；同時，受限于地方政府財政規模，福利性支出的增長將導致財政支出中生產性支出部分比重下降。

2．象征性代表：任用女性主官并不會對政府行政過程產生影響，女性主官執政期間的政府政策，與男性領導執政時期沒有顯著的策略性差異，因而二者執政期間的地方財政支出結構不會有顯著差異。

我們選擇浙江省來作為案例進行研究。浙江省全省實行“省直管縣”的財政制度，各縣、縣級市的財政預算不受市級政府干預，縣級財政支出結構主要受地方政府控制，因而能夠較好地反應主官個人意志在其中的作用；而且，浙江省2000-2011年間由女性擔任地方主官的行政區劃數量較多（表3），適合進行大樣本統計；此外，在以全國省市縣為觀察單位的財政支出結構研究中，經濟發展水平始終是影響地方財政支出結構的重要因素，浙江省經濟發展水平處于全國前沿，且縣與縣之間經濟發展水平相對差距不大，這也是我們選擇浙江省的原因。

二、數據和方法

數據的時間范圍限定在2000-2012年之間，這個時間段涵蓋了2002-2012胡溫政府在任時期，地方人事和政策相對穩定，也能夠獲得足夠的數據支持。地方主官信息來自《浙江年鑒》報告的《全省主要組織機構暨負責人名錄》，財政數據來自《全國地市縣財政統計資料》、《浙江財政年鑒》，其他指標來自《浙江統計年鑒》。按照2007年及之后的統計口徑，我們主要觀察教育、醫療衛生、公共安全、一般公共服務、農林水氣，以及社會保障和就業這6項支出的占比。表4報告了兩種統計口徑下，2006年各項支出占比的配對樣本T檢驗結果，可見統計口徑的變化使這六個項目的支出占比均有顯著增加；其中教育、醫療衛生和公共安全支出占比在口徑變化前后顯著高度相關，農林水事務和社會保障支出部分則有相對較大的調整，但仍然顯著相關。根據這一結果，我們對2007年前后不同統計口徑的數據進行整合，并設置虛擬變量來控制口徑變化的影響。

表3.浙江省女性主官人數與占比，2000-2012

表4.原始統計口徑與新統計口徑下，2006年全國縣政府財政支出數

本文采用如下固定效應模型：

其中i表示縣或縣級市，t表示年。Yit是模型的被解釋變量，即一項財政支出占財政總支出的比重。Xit是關鍵自變量，即當時縣委書記和縣長的性別，考慮到書記和縣長的分工和影響力不同，我們將二者作為兩個虛擬變量投入計算。Fit是地方財政自給程度，計算公式如下：

財政自給程度= 當年財政收入小計/當年財政支出小計*100%

由于統計數據不支持計算縣級政府對轉移支付的依賴程度，我們使用財政自給程度從反面衡量地方政府對上級和中央政府撥款的依賴程度，來考察這一指標對地方財政支出結構的影響。尹恒利用2001-2005年全國縣級數據的研究表明，縣級政府存在顯著的生產性支出偏向，地方政府可自由支配的轉移支付越多，則越會增加生產性支出[26]；朱慶環等利用1995-2005北京市數據的研究則表明，省內轉移支付在縣級教育支出上存在激勵-替代效應，且替代效應更為明顯[27]。我們假設，地方政府財力越依賴上級政府的轉移支付，則越容易將獲得的可支配的轉移支付投入生產性項目，即財政自給程度越低，則對教育的財政投入越低，其他福利性支出項目也同樣如此。

Rit表示與該項財政支出直接相關的社會需求，是各項財政支出所對應的剛需部分。Oit是一系列控制變量，包括人均GDP（萬元）、城市化程度（非農人口占總人口比重）、小學生人數占總人口比重、每萬人醫院床位數、人口（萬人）和產業結構（第二、第三產業產值占GDP比重）。此外，Ft表示年份效應，Ki表示不隨時間變化的區劃效應，ε是殘差，即其他可能起作用但未在模型中體現的因素。

所有財政數據均進行百分比計算，去除了通脹、財政支出基數變化的影響。我們考慮使用的估計方法是雙向固定效應模型（FE），即將時間也作為虛擬變量引入固定效應模型。在估算前我們先對各個模型進行Hausman檢驗，確定數據是否適合采用固定效應模型，如果未通過檢驗，則改用隨機效應模型（RE）。

三、統計結果分析

表5是各項統計指標的描述性統計結果，表6是靜態面板統計模型。由表5可見，在2000-2012年間，浙江省58個縣的社會經濟結構存在不小差異。地方財政支出結構中，教育和農林水支出占比差異最大，而公共安全支出的占比差異最小，醫療衛生支出占比次之。

表5 浙江省縣政府財政支出與社會統計各項指標的描述性統計，

由表6可見，浙江省地方政府的財政支出結構，確實反映了各縣產業結構與社會結構的差異。人均GDP對各項財政支出項目占比具有不同影響——其對醫療衛生支出占比具有負向影響，這可能表明隨著經濟水平的增長，醫療衛生支出項目的經費來源多元化，導致預算內財政支出占比的下降；而人均GDP對一般公共服務的正向影響，則意味著隨著經濟水平的提升，政府用于維持社會管理和運行的投入越大；它與教育、公共安全和社會保障支出占比沒有統計上顯著的關系，則意味著在經濟相對發達的浙江省，縣級政府財政對教育、公共安全和社會保障的投入具有均等性。與此類似，以非農人口占總人口比重來衡量的城市化程度，與教育、醫療衛生、公共安全支出占比不存在統計上顯著的關系。

此外，各項財政支出項目所對應的社會需求，基本與該項支出占比有統計上顯著的正向關系，表明浙江省縣級政府的財政支出對社會需求具有回應性。例如，小學生人數與教育支出存在負相關，小學生占總人口比重則與教育支出正相關，說明教育的財政投入具有規模效應。

統計結果還表明，財政自給程度對地方財政支出結構的影響，與我們所假設的一致——

對教育、公共安全、一般公共服務支出具有很大作用，而對農林水事務支出具有正向影響，即是說，地方政府接收到的上級轉移支付越多，越容易將這部分資金投入可以短期見效、直接與經濟收益相關的生產性建設中，而非教育、公共安全或一般公共服務等的項目，這與現有相關研究的結論一致，即在政治集權和財政分權的現行體制下，縣級政府具有明顯的生產性支出偏向[26]。

對于本文最感興趣的變量即地方主官的性別變量而言，模型表明，在浙江省，由女性擔任縣委書記的地方財政支出會偏向教育和農業，而女縣長的地方財政支出則傾向于減小對農業的投入。然而，除了這兩類支出外，地方主官的性別再也沒有產生任何顯著影響。事實上，在女縣委書記對教育投入的影響上，表6報告的回歸系數雖然在正的方向上通過了0.05的顯著水平檢驗，但對數據的進一步觀察發現，浙江省女性擔任縣委書記的地區，在2006年之前，教育支出基本高于全省平均值，但從2006年起，卻下降到全省平均值以下（圖1a）。統計結果還表明，女性縣委書記變量在農業投入占比模型中僅在0.10的顯著水平上通過檢驗，這說明，女性縣委書記在促進財政的農業投入上的影響即便有，也是相當弱的。而在這個模型中，女性縣長的回歸系數則在0.05的顯著水平上通過檢驗，且方向為負，這說明，女性出任縣長，使得當地財政對農業的投入減少。圖1d以可視的方式進一步證明了這一點。在這個數據段期間，女性擔任縣長的地區的財政農業投入水平，基本上都低于全省各縣的平均水平?？偠灾?，這些發現表明，在浙江省，女性出任地方黨政一把手，基本上不會給地方財政支出模式帶來有別于男性一把手的影響。性別回應預算，即便是在浙江這樣一個模范省那里，基本也是不存在的。

表6 浙江省縣委書記與縣長性別對財政支出導向的影響，2000-2012

圖1 浙江省女性縣委書記與縣長治下地方財政教育支出與農林水事務支出占比，2000-2012

四、結論

本研究基于2000-2012年浙江省的縣級數據，分析了女性主政對地方財政支出導向的影響，結果顯示，由女性擔任縣委書記，在統計上會顯著增加地方財政教育和農林水事務支出的比重，而由女性擔任縣長，則會在統計上顯著降低地方財政農林水事務支出的占比；我們傾向于認為，女性主官對地方財政的影響，主要來自她們的地理分布與人數變化，而非女性主官在任期間，個人對地方財政支出導向產生影響。選拔、培養女性黨政領導干部，尤其是由女性擔任地方黨政一把手，主要是在推進婦女參政、男女平等的意義上，提升了女性在黨政領導干部隊伍中的代表性，而并不意味著在行政過程中納入社會性別的視角。因此，我們認為女性主官對婦女的代表主要是象征性代表，其在任期間的財政行為仍偏向于生產性支出。本文的研究結果并不支持社會性別預算的預期，即使是在浙江這樣一個經濟發達、市場化水平較高的省份，在現行政治集權和財政分權的體制下，地方主官的執政行為仍偏向以GDP為核心的晉升競爭，而這并不利于性別預算意識和實踐的培育和成長。我們的研究發現說明，無論是在女性的政治參與問題上，還是在公共預算回應性別的要求問題上，我國的作為，同國際先進經驗相比，尚有相當大的差距，也因此有了很大的改善空間。

本文尚存在以下缺陷：首先，即便是在女性主官占比相對較高的浙江省，女性主官樣本的數量仍然極少，并且在時間和空間的分布上都不均勻，使得地方財政支出的內在特性具有較大影響；其次，縣級政府作為直接為居民提供大量公共物品的基層政府，其財政支出結構具有穩定性，而且財政支出結構也存在“路徑依賴”，現有模型并未考慮前任主官或此前財政支出結構的影響。這些缺陷決定本研究及其發現是初步的探索，未來我們將通過建立涵蓋更多樣本和變量的數據庫，使用動態面板數據等統計方法，來克服本文缺陷，改進我們的研究。

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G05

A

（2017）01-025-10

2017-04-14

張光（1956-），男，三亞學院財經學院教授，博士，從事公共財政，比較政治，國際政治經濟學研究；黃一凡（1990-），男，浙江平陽人，香港中文大學博士，從事政商關系研究。