我國城鎮化建設融資現狀分析

高小雪

摘要：城鎮化是現代化的必由之路，是我國最大的內需潛力和發展動能所在。然而現階段我國的融資體系卻不能滿足日益擴張的新型城鎮化建設資金需求。文章從我國城鎮化的歷史進程著手，總結了城鎮化發展的特征，然后分析在我國城鎮化進程中的融資需求以及傳統的城鎮化融資渠道，認為財政資金、土地財政和地方融資平臺等傳統的融資渠道不可持續，需要進行新型城鎮化融資模式的創新。

關鍵詞：城鎮化 城鎮化融資 融資渠道

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2017）11-0040-03

一、我國城鎮化的發展狀況

（一）我國城鎮化發展的歷史進程

城鎮化必然是伴隨著工業化而同步進行的，隨著工業化程度的推進，人口逐漸脫離農業的束縛，有了更廣泛的就業機會的選擇，人口不斷從農村向城鎮聚集，這是一個自然而然的過程，同時也是整個人類社會不斷進步的必然規律。當前，政府改革的一個首要任務就是不斷推動城鎮化進程，從而促進經濟社會的轉型升級，為我國未來的經濟增長及社會穩定奠定基石。

縱觀我國城鎮化的進程，大致可將其劃分為四個歷史階段。第一個階段是1949年新中國成立至1978年，在這個階段的前期，由于新中國打破了舊社會制度的束縛，生產力水平得到了一定程度的釋放。但是由于當時工業水平相對落后，且產業多為勞動密集型，社會經濟水平相對落后，因而當時的城鎮化處于一種緩慢的自然增長階段。第二階段是1978年至1984年，隨著改革開放和農村經濟體制的改革，釋放大量的農業人口，大量農村剩余勞動力轉移到城市中來，使得這一階段的城鎮化率從17.9%提高到23%，年均增速達到0.85%。第三階段是從1985年至1991年，由于黨的十二屆三中全會制定了全面推動鄉鎮企業和城市經濟體制改革的方針，沿海地區的一些小型鄉鎮迅速發展。城鎮化進程進入到恢復增長期，城鎮化水平快速提升至26.9%。第四階段是從1992年至今，中央大力推動經濟開發區、高新區為重點的經濟增長方針，一大批城市基礎設施建設為城鎮化的發展提供了動力和支持。在這段時期內，我國的城鎮化水平進入到了快速增長期，截至2016年我國城鎮常住人口超過了7.9億人，常住人口城鎮化率已經超過57%，年均增長率也已經超過了1個百分點，如圖1、圖2所示（資料來源：國家統計局網站）。

（二）我國城鎮化發展的現階段特征

根據前文所述，我國的城鎮化已經進入到一個快速增長的新階段。根據“十三五”規劃，到2020年我國常住人口城鎮化率要達到60%，戶籍人口城鎮化率達到45%。雖然城鎮化建設取得了巨大的成就，但是在快速發展中也出現了一些問題，有待我們去解決，主要表現在以下三個方面：

首先，由于我國的城鎮化發展速度較快，很多配套的戶籍制度、城鎮公共服務保障卻難以與之相匹配，城市內部二元結構的矛盾依然顯著。目前，我國約有2.34億農民工及其家屬尚未在教育、醫療、住房、養老等城鎮居民的基本公共服務方面享受到和城市戶籍相等的待遇。與此同時，大量農村富余勞動力轉移到城鎮之后，留下了一大批農村留守兒童、老人和婦女，產生了很多的社會問題。其次，在城鎮化快速發展的同時，我國的農業水平仍處于較低的水平，難以支撐整個城鎮人口的需求。另外，產業結構的不合理嚴重制約了我國城鎮化的進一步發展。再加上，當前主要依賴土地資源的簡單粗暴式的城鎮化建設，對于資源與環境的破壞日益嚴峻，這也造成了城鎮化的一大阻力。當前我國的土地城鎮化明顯快于人口城鎮化。最后，盡管我國的城鎮化正處于一個快速增長的時期，但隨著我國人口老齡化程度的不斷提高，加之大量農業富余勞動力的逐漸減少，當前這種主要依靠廉價勞動力，從而推動城鎮化進程快速發展的模式難以為繼。而我國的城鎮化仍需進一步發展，這就對今后城鎮化建設提出了更高的要求。

二、我國城鎮化進程中的融資需求

截至2016年我國城鎮化率已經達到57.35%，納瑟姆曲線原理指出，當一個國家的城鎮化水平達到30%—70%的水平時，其城鎮化水平的上升空間是非常巨大的，因此我國未來的城鎮化進程還有很長一段路要走。同時，城鎮化不僅是推動經濟增長的強大動能，還是衡量經濟發展的重要指標。這就意味著城鎮化并不是一個簡單的過程，而是需要投入大量的社會資本。因此，在城鎮化的進程中首要解決的就是融資問題。根據世界銀行的測算，城市人口每增加1人，預計需要投入1萬美元的資金。根據國際經驗，若要達成現代化的目標，在未來我國還將要有3億多人需要從農村轉移至城鎮。根據國家開發銀行的估計，未來3年我國城鎮化的資金缺口約為25萬億元。根據哈佛大學肯尼迪學院的報告，到2020年我國城鎮化中基礎設施建設的資金缺口將達到40萬億元。這些數字無一不意味著我國新型城鎮化的融資壓力將會異常嚴峻。

城鎮化過程中，融資需求主要來源于兩個方面：一是社會保障、保障房、教育和醫療等民生方面的需求；二是城市基礎設施建設、水利設施和環保設施建設、城際交通設施等方面的需求。政府通過提供公共服務及基礎設施，從而推動城鎮化的進程，包括：政府通過基本公共服務的供給，為城鎮化發展提供“軟件”支持；政府通過公共基礎設施的供給，為城鎮化發展提供“硬件”支持。根據高盛高華證券的研究，在2014—2020年中，新增城鎮人口的基本公共服務的新增投入將達到3.3萬億元，而現有城鎮人口的基本公共服務新增投入將達到58.6萬億元，年均增長率達到13.4%。在整個城鎮化的過程中，基礎設施建設的融資需求是最多的。根據國家開發銀行的研究，在2014—2020年，我國城鎮化中基礎設施建設的資金缺口將達到25萬億元。如前所述，城鎮化建設所需資金如此龐大，單單依靠政府財政是無法滿足的。

三、我國城鎮化建設中的傳統融資渠道

（一）財政資金

財政資金一直是我國城鎮化建設資金的重要來源?；A設施和公共服務具有比較強的外部性，其中大部分為公共物品或準公共物品，這就使得政府財政直接投資城鎮建設具有堅實的理論基礎，同時由于我國金融市場發展不完善，所以單單依靠市場的力量很難完成城鎮化建設的融資任務，政府財政資金可彌補民間資金的不足，并對金融市場資金配置起到示范和引導作用。因此，政府在城鎮化建設融資過程中扮演了十分重要的角色。伴隨著城鎮化的快速推進，我國財政支出總量的增長速度也在不斷加快。在過去20多年的時間里，我國財政支出增長了將近40倍。在最近的10年中，積極的財政政策使得財政支出的占比一直保持上升，這也有力地支撐著政府對于城鎮化建設的投入。

（二）土地出讓收入

土地財政融資指政府利用國有土地使用權轉讓金進行城鎮化建設融資。嚴格意義上，土地財政僅僅是財政資金的來源之一，此處將土地財政單列是為了強調土地財政在城鎮化建設融資中所扮演的關鍵角色。在過去的十年中，地方政府通過出讓土地增加收入，國有土地出讓金成為政府收入的主要來源之一，如圖3所示（資料來源：財政部網站）。

（三）地方政府融資平臺

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。地方政府融資平臺可使地方政府以企業法人的身份籌集資金，為城鎮化建設提供更多資金來源。地方政府融資平臺在推動城鎮化進程中發揮了顯著作用，但地方政府融資平臺在運作過程中也出現了規模增長過快、運作不規范等問題。為了有效防范財政和金融風險，促進經濟可持續發展，國家相繼出臺了一系列限制性規定，對融資平臺加強監管。與財政資金相比，地方政府融資在經濟效率、城鎮化品質提升方面都有顯著提高，但依然不能實現可持續性，地方政府債務隨著地方政府融資平臺的迅速發展而急劇增加，系統風險也隨之積累，從財務角度來看，部分地方政府已處于破產邊緣。

四、傳統融資渠道難以持續

（一）政府主導的融資模式不可持續

政府在城鎮化建設融資過程中承擔了關鍵角色，因此其面臨的問題將影響城鎮化建設的步伐。地方政府用于城鎮化建設的資金大部分源于政府財政收入、土地出讓金及通過地方融資平臺獲得的資金等。1994年分稅制改革之后，地方政府財政收入有限，過分倚重土地財政，地方融資平臺風險積累成為急需解決的問題。我國財政體系使得地方政府只能留取一部分的稅收收入，缺乏穩定、可持續的財政收入來維持城鎮化建設龐大的融資需求。地方政府收入有限，但財政支出壓力較大，因此導致地方政府在城鎮化建設方面有較大的資金缺口，難以滿足城鎮化建設的資金要求。

（二）土地財政模式不可持續

土地財政為城鎮化建設帶來大量資金的同時，也產生了諸多問題。土地財政推高了城市房價，地價上漲速度一度超過房價上漲速度，導致商品房的開發成本持續提高，在許多大中城市，土地成本的占比達到開發成本的的70%以上。此外，房地產開發和交易環節的稅費比例也較高，高地價和稅費推動了房地產價格的持續走高，加重了購房者的生活負擔。另外，為了獲取土地收益，地方政府不斷增加城市用地規模，造成大量征用的農地閑置，導致土地資源的嚴重浪費。土地財政帶來的負面影響已表現出其不可持續的性質。由圖4數據（資料來源：財政部網站）可看出，土地出讓金占地方財政收入的比例一直維持在較高的水平，是地方政府收入至關重要的資金來源。但土地財政的不可持續性將會嚴重影響地方政府的財政收入，因此，地方政府在城鎮化建設方面的投入未來將面臨巨大的財政缺口。

（三）地方政府融資平臺潛在風險巨大

地方政府融資平臺自成立伊始就具有明顯的政府色彩。由于平臺項目期限較長，資金投向單一，盈利能力差，貸款到期無法償付的風險較大，這些風險勢必會轉移給當地政府，影響地方政府財政安全。此外，由于我國投融資管理體系不健全，融資管理立法相對滯后，導致融資平臺管理混亂，公司設立與運作亦不甚規范，缺乏有效的約束機制。政府融資過分依賴銀行的信貸資金，不利于政府保證城鎮化建設持續的融資需要。目前，政府對于財政信息公開度不高，導致政府與貸款銀行信息不對稱，使得政府融資透明度受到了質疑，加大了融資風險，不利于政府信用建設與金融穩定。地方政府融資平臺管理的不規范、制度的不完善都會產生巨大的隱患。央行對地方政府融資平臺的徹查也宣告了這一融資模式的終結。

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