協商民主語境下中法立法協商比較分析

摘 要：協商民主作為一種新型民主的重要組織形式，對立法領域產生了十分重要影響，根據國內外司法協商理論實踐以及建立在交往行為理論基礎上的論證性商談是合法之法產生的重要民主路徑來就中法兩國立法協商相關問題進行對比分析，從法國本土立法協商（Consultations législatif）進行切入，以兩國憲法及相關具體部門法律立法過程中協商因素的角色扮演為切入點進行闡釋，以期對我國立法協商產生積極影響和作用。

關鍵詞：中法；憲法；部門法；立法協商；比較分析

1前言

中法兩國作為東西方國家的典型代表，在政治、經濟、文化等各方面均具有典型特色，由于中法兩國的立法模式及所屬法系不同，將兩國立法進行對比分析的文章專著不多，將中法兩國協商性立法問題進行案例比較分析的文章更是少數，但這并不意味著雙方就立法協商問題沒有可比之處亦或是無互相借鑒之處。協商民主在法國有著深遠的歷史且發展較為充分，“法國所召開的等級議會與三級議會等作為商討國家立法的重要形式，都不乏有市民社會組成的代表，而其中代表的產生來源、方式、會議事務的召開原則等方面，都有著平等協商的成份因素”。在此基礎上對立法領域產生的影響也比較大，如典型的調解（médiation）制度，ADR（替代性糾紛解決機制），在具體領域立法的結合所制定的相關法律具有源頭上的民主性與合理性。立法協商較之于中國的發展是晚近幾年的提法，我國對于立法協商的討論一般將其置于政治協商框架內進行，十八屆三中全會明確提出“深入開展立法協商”，明確強調“要深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”，立法協商在社會主義協商民主形式中被首先強調，可見黨中央對其的高度重視，同時把立法協商推進到更高層次開展，使得立法協商成為協商民主的重要組成體系。協商性立法都強調在立法這一基礎問題上的協商、討論、斡旋，目的都是充分實現立法的合法與合理性，為立法的民主性尋求最大支撐點，因此，以中法對協商性立法的研究為切入點，在對比分析的基礎上能夠更加臻于完善，實現互補。

2法國立法協商概述

2.1中法協商民主語境下立法協商差異

在對法國立法協商進行闡釋之前，首先要明晰中法關于協商民主理論理解上的差異，法國習慣上將協商民主理論翻譯為Délibérer Démocratique（英語為Deliberative Democracy），但較之于我國對協商民主的翻譯（參見中央編譯局解釋），協商民主更多的被翻譯為Consultation Democracy，之所以有這樣的差異筆者認為至少有兩點原因，第一，我國在理論和實踐層面都傾向于將協商民主置于政治協商的框架內進行討論，立法協商作為協商民主在立法領域的體現也不例外，很大原因是與中國特色的政協制度有關，也即立法機關在立法活動中，通過政協或者其他社會團體、組織等充分聽取政協委員以及社會各界人士意見的過程；第二，在中國有且只有一個立法機關，即全國人民代表大會及其常務委員會，因此，對于立法協商的討論是在人大主導的前提下進行的，而傳統意義上的協商民主包括立法協商應該是從平等主體參與協商、博弈、討論的角度出發進行論述，明確這種差異能更好的從比較分析的視角來闡釋法國立法協商的相關觀點。

“法國革命中立法者匆匆造就的產品使得法國未能像英國一樣，從不和諧的相互斗爭演變為和諧的商討過程?！狈捶▏L的政制史與政治哲學史，其中存在著眾多醞釀協商理念與設計的火花，因而法國對于協商民主理論的發展可以沿用保守主義者的思路：即協商民主理論與其說是對傳統民主理論的超越和替代，不如說是對以往的零星協商資源的整合，由于法國為總統制國家，對于法律包括憲法的制定均在《立法法》中有明確的規定且或多或少的體現者協商民主的成分，以法國1958、1946和1789年憲法的制定以及具體部門法的制定為例展開。

2.2法國立法協商內涵及其具體體現

2.2.1法國憲法制定中的協商民主

法國對于協商性立法的態度存疑，典型的如法國1789年和1946年的制憲過程中存在的協商民主因子要比以往更多，但兩部憲法均壽命不長并很快被廢棄，相反，具有相對強權色彩的1958年憲法（戴高樂憲法）卻在很大程度上不僅為解決阿爾及利亞危機提供了范式而且為穩定法國局勢產生了十分重要的影響。協商民主理論對于法國立法的影響主要是通過國民議會對于法律草案的協商成分以及由各州通過民主程序選舉的參議院共同協商的民主成分構成，1958年戴高樂憲法的制定之所以能夠在具有協商成份較少的前提下強力推進較長時間，源于其特殊的歷史背景以及戴高樂本人的鐵腕政治。

1958年憲法的制定中協商因素主要體現在憲法草案在憲法咨詢委員會和參議院的討論以及憲法生效時的全民公投。但上述的兩個過程均是在戴高樂強大的意志力推行下展開，受其個人影響較大，憲法制定期間，戴高樂多次出席憲法咨詢委員會的審議會議，并在會上強力闡述自身的相關憲法思想，憲法委員會和參議院的協商過程中受戴高樂意志的影響較為嚴重，與傳統意義上協商主體在協商過程中地位平等的基本要求不相協調。

1958年憲法中民主成分主要體現在其參議院對于憲法制定過程中民意的收集以及考量，參議院席位大多數是現任的行政官員或者過去政府的行政官員，為典型的精英間的協商，羅伯特·達爾將精英政治發展的新方向定義為“少數多重人的統治”，也即雖然協商民主強調多方的協商、審慎討論過程，但是其仍被置于精英政治下討論，1958年憲法在一個強權總統的主導，精英集團的協商中產生，所以雷諾說“人民代表們的整體就是國家，沒有比人民代表們在公開討論后作出的決定更能高度地表達人民意志的東西了”。

2.2.2《綜合環境政策與協商法》制定中的協商

協商性立法是立法程序性價值和實體性價值的綜合體現，在具體立法領域，協商性立法同樣扮演重要角色。法國《綜合環境政策與協商法》（Grenelle de lEnvironnement），Grenelle在法語中被賦予了一定的政治意義，其主要是在主管部門的召集下，相關政府官員代表、企業公司代表、社會團體代表以制定法律為目的針對特定的專題展開的協商或者辯論、博弈。Grenelle被賦予這樣的意義源于1968年5月25日和26日在Grenelle街127號法國勞工部進行的一場關于勞工福利和工資水平的社會辯論。這場辯論最終形成了一項Grenelle協議，盡管協議最終沒有通過立法形成法律規范，但自此，Grenelle在法語中便有了社會各方協商、辯論的含義，并沿用至今。有學者將Grenelledelenvironnement譯為“環境協商法”。之所以將兩部環境協商法作為典型，很大程度上在于從立法體制上看，其與傳統的法典制定和頒布路徑不同，《環境法典》的頒布在程序上被動實現了簡化，開創了法國法典化的“第三條道路”。

法國《綜合環境政策與協商法》的制定有其特殊的歷史背景，其制定是在關于環境和可持續發展的協商大會之后，為了能最終以法律形式將環境協商大會的成果加以鞏固，并對社會各界對于環境保護以及可持續發展的相關意見和建議加以反饋、確認，《綜合環境政策與協商法》在法國環境保護部門及相關部門的推動下，最終進入立法程序。從部委制定草案、提交議會到兩院審議，歷時兩年，《綜合環境政策與協商法I》最終在議會兩院均獲高票通過。由于法國屬于典型的單一型國家，立法模式在縱向上集中于中央，在橫向上集中于議會，在涉及立法最核心問題——立法權限的問題上，法國一向十分謹慎，就環境保護的相關法律制定來說，沿襲了專家政治和官僚壟斷的風格，最終決策扔掌控于中央政府各部門、公職人員以及相關組織機構組成的政策團體手中。但《綜合環境與政策協商法》的制定在很大程度上打破了這種體制，法國表面上執行的是強制性的政策模式，但實際上實施的是與工業代表進行協商的政策。這種兩重性產生于法國的“中央集權”傳統（在政策制定階段尤為突出）和合作主義的調和體系（主要在實施階段運作）之間的互動。這種互動是對普通民眾參與公眾立法并提供批判性意見的上下互動模式的肯定，而《綜合環境政策與協商法I》的制定也為立法民主協商機制的建立提供了范式，使得立法協商能夠在法國其他相關部門發的制定中得以體現。

3中法立法協商的異同

關于中國特色社會主義協商民主理論以及立法協商理論的闡述較多，本文不加以展開，針對上述筆者所述，根植于立法協商的價值內涵及取向，中法兩國在對此問題的論證上存在些許差異，本文僅從憲法以及相關具體部門發的角度出發進行對比闡述。

建國初，新中國的制憲權其正當性來源于中國人民掌握國家政權的事實即人民政權的性質決定制憲權的人民性與統一性。而人民作為制憲權主體不可能每個人都能參與制憲的過程，它通過由人民選舉產生的代表機關具體行使制憲權。這就是說制憲權的產生并不能自然地決定憲法的誕生，制憲權的具體行使在客觀上需要一定的條件。在此基礎上制定的1954年憲法是最能夠直接體現中國特色社會主義協商民主在憲法的制定過程中的所扮演的角色。在新中國剛成立，百廢待興的背景下由于各方面因素包括經濟蕭條、政治動蕩、人民知識水平低等原因不能完全靠普選產生的人大代表進行憲法草案的制定，在此基礎上的各民主黨派、社會組織、人民團體、各地區及人民解放軍等各方代表662人組成的人民政治協商會議代表人民意志在全國人大召開之前代行使全國人民代表大會職權并由此產生了具有過渡性質的，由各階級、各方面人士參加的，以人民民主統一戰線為政權的憲法性綱領文件。

3.1相同點

之所以將兩部憲法進行協商層面的對比分析，很大程度上緣于兩部憲法的制定背景相似且制定目標基本一致，經歷過阿爾及利亞危機的法國與經歷過八年抗日戰爭和三年內戰的中國此時都需要在經濟蕭條、政治動蕩、國際環境壓迫的前提下制定一部憲法或憲法性文件進行過渡，穩定國內外局面，因此，較之于法國幾部憲法制定中協商因素的存在，都存在一個基礎性的前提那就是憲法制定主導權的問題，不論是法國議會主導下與貴族、教士、平民的協商還是中國共產黨主導下成立的中共中央憲法起草小組同中國人民政治協商會議開展的與各階層、各黨派、各團體之間的協商，都是在這個基礎的框架內進行。

還有一點不得不說的是，在1954年憲法制定過程中憲法制定小組內部也曾發生過激烈的爭執，雖然就相關爭議問題進行了協商，但實質上卻使得協商流于形式，比如對于陳伯達起草的憲法草案第一稿，毛澤東和其他小組成員均發表批評意見，但基本上沒有被采納。同時對于憲法草案的討論和修改，不僅憲法起草小組內部成員進行了充分的協商、論證，政協全體會議、各民主黨派、人民團體、各省市機關領導也對此草案進行分析論證和討論。但這個層次的協商也僅是存在于精英之間的協商，這一點與戴高樂憲法的制定十分相似，參議院席位大多數是現任的行政官員或者過去政府的行政官員參與到協商中來，在很大程度上壟斷了民主參與到憲法制定的協商程序中來，因此精英制憲的最大弊端就在于既成憲法缺乏民主基礎。

在1954年憲法的制定過程中對民主原則的運用與法國1946與1789年憲法的制定過程中民眾廣泛的參與權與決定權不謀而合，在1954年憲法制定的全民大討論中，民眾對憲法的關注與積極參與制憲過程的熱情構成這部憲法廣泛的社會基礎，為了搞好草案的討論各地普遍成立了憲法起草討論委員會培養報告員和輔導學習討論的骨干分子有組織地進行憲法草案的討論和宣傳工作。與此相對，法國1789年憲法草案經過兩次全名公投才得以通過，第二次高票通過的憲法草案高度符合民意，也稱為法國立憲史上的一大創舉。

3.2不同點

總結而言中法關于立憲這一問題上存在一個基本框架運行的共識，也即專門的立憲機構對于憲法草案的起草，精英討論，全民協商，而協商貫穿于這三個環節，但由于兩國社會性質不同，所屬法系不同，在此基礎上所制定的憲法自然差異較大，在憲法制定體系內針對具體的如協商內容，協商方式，協商組織形式等不盡相同。在協商組織上，法國立憲議會主持下由政府行政官員、議會議員等進行協商，對憲法草案進行全民公投，而1954年憲法是在中央人民政府的主持下，各民主黨派、人民團體、社會組織參與到協商中來，雖然當時也有全民針對憲法草案的全民大討論，但由于剛成立的新中國并未從貧困、動蕩中完全解放出來，當時民眾知識水平普遍較低，加之中國并未有像法國一樣較為深厚的民主傳統，使得所謂的普通民眾與精英之間上下的溝通協商效果與反饋均未城鄉良好的效果。同時，1954年憲法的制定圍繞是否繼續沿用《共同綱領》，這部憲法是不是作為一部過渡性質的憲法等問題展開，而法國包括戴高樂憲法在內的三部憲法都是在圍繞如何穩定社會局勢，維護國家統一問題展開。

4結語

在很長一段時間里很多研究者都相信，在西方世界之外協商很難有效運作。例如，迪戈·甘貝塔就認為，協商是盎格魯·薩克斯文化的產物，這種文化建立在分析性知識的基礎之上，它重視正確的推理、經驗的驗證；相反，有些文化則建立在導向性知識的基礎之上，重視贏得爭論而不是聆聽和學習。就此而言，非西方文化基本上傾向于權威政治而不是民主政治。但就上述中法立法協商相關闡釋以及對比分析可知，不同的社會背景下的立法協商在結合了國情以及時代背景之后仍有相互可以吸收借鑒之處，同時針對國內外立法協商理論及實踐可以發現，盡管近些年來對立法協商問題重視逐漸且就如何更好的開展立法協商展開路徑的論述較多，但要注意的是協商不是“萬金油”，其適用也是有限度的，過度的協商使得非理性、群體極化、審慎辯論不足的情況存在的可能性增加，導致了制定的法律不符合政治的實際情況，這也是協商民主在立法領域局限性的體現。其次，協商因素的存在并不是保證優良立法的唯一條件，立法是各方綜合因素共同作用的一項工作，協商因素在立法工作中的制度安排還需要立法者不斷進行嘗試和調整才能最大程度上發揮協商在立法中的作用。正如雷諾所言“人民代表們的整體就是國家，沒有比人民代表們在公開討論后作出的決定更能高度地表達人民意志的東西了”。

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作者簡介：

李榮鑫，男，江南大學碩士研究生，主要研究方向：協商民主理論。

2016年度江蘇省普通高校學術學位研究生科研創新計劃項目，項目編號KYZZ16_0297