關于社會保障問題的幾點思考

劉麗霞

摘 要：政府用于社會保障的支出是政府用非市場化手段糾正市場化結果，追求社會公平。社會保障屬于“準公共產品”，其主要部分必須由政府提供。開征社會保障稅，重新確立財政在社會保障中的主體地位，是政府職能的歸位。

關鍵詞：社會保障；社會保障稅；政府財政

一、社會保障體系與社會保障稅

社會保障是適應社會化大生產的需要，國家向那些喪失勞動能力、失去就業機會以及遇到其它難以抗拒困難的社會成員，在其生命的最脆弱時期，為保證其基本生活權利而提供的基本生活保障。由于受政治、經濟及意識形態等多種因素的制約，世界各國實施社會保障制度的時間、范圍、保障項目的多少等具體內容上千差萬別。然而，無論哪個國家，由政府舉辦社會保障所面臨的最棘手的問題就是資金的籌集，由于依靠提高繳費率的余地越來越小，令執政黨倍感苦惱，卻苦無良策。其籌資的具體辦法有：1.社會保障稅，由財政部門負責組織和管理。2.社會保障統籌繳費，社會保障基金由政府指定專門機構負責管理和運營，不直接構成財政收人，不足部分由財政補助。3.強制儲蓄，將雇員的繳費和雇主為雇員的繳費存人個人帳戶，款項及由此產生的利息所有權歸雇員個人，政府僅有部分使用權和調劑權，性質上接近商業保險。其中，絕大部分發達國家和一部分發展中國家都紛紛開征社會保障稅。雖然社會保障制度幾經改革，卻從未發現哪個國家放棄社會保障稅的開征，顯示出旺盛的生命力。

二、政府財政在社會保障中的地位與作用

1.管理主體缺位是我國社會保障改革過程中亞待解決的重要問題

社會保障管理是在社會保障運行過程中，對各種社會保障事務進行計劃、組織、協調、監督，它通過對社會保障管理權利的科學劃分，形成政府內部管理權利的分配關系，并使之制度化，即社會保障管理體制，以增強社會保障運行過程中的“免瘴力”。我國歷史上沿襲下來的主要負責社會保障管理的部門有民政部、勞動部、人事部、衛生部等，而實際負責社會保障管理的部門多達20多個，即我國社會保障管理由各部門兼職。依靠部門的廣泛參與，初步建立起社會保障體系。但隨著我國社會保障發展程度的不斷提高，產生了超出部門管理的保障項目，原有的管理框架已經不能繼續實行有效管理，產生真空和斷層，需要對管理權利進行重新組合。與此同時，原有的管理體制的矛盾也漸漸暴露出來：部門之間缺乏統一的權威機構的協調，也缺乏處理這類關系的準則，形成部門的“勢力范圍”，固化了部門的既得利益。比如許多政府部門甚至行業主管部門都要將自己承擔的社會保障，從行政管理到具體業務統管起來，自成體系。在處理具體問題時，一涉及部門協調，往往從維護自身利益的角度，左顧右盼、舉棋不定，誰都不敢獨立負責或不能獨立負責，許多改革措施因此被“擱淺”。以現行方式籌集的社會保障基金未完全納人國家預算，而是由地方或部門設立的社會保障機構分頭管理，未建立起有效的監督機制，收、支、管、用與政策制定高度統一。由于社會保障經辦機構行政上隸屬地方政府領導，當地方建設資金短缺，社會保障資金常被看成可用財源，好不容易籌集上來的社會保障資金被挪用：炒房地產、炒股票、蓋辦公大樓等違紀行為時有發生，甚至因投資失敗而無法收回。由于到目前社會保障還沒有一部全國性的法律，使社會保障運行過程中出現的失誤得不到有效的糾正，缺乏資金支撐的社會保障大廈岌岌可危。

2.財政與社會保障的內在聯系使財政天然成為社會保障主體

社會保障是由國家推行的制度來解決居民遭遇生存普遍風險的困難，它起源于社會化大生產造成的不可抗拒的風險，是無法通過市場經濟本身得到解決的，只能由作為社會中心組織的國家來完成。因此，絕大部分社會保險基金和社會福利費的取得和支出只能由國家來承擔，這與財政是政府集中一部分國民收人用于滿足社會公共需要的性質是一致的。我國財政用于社會保障方面的支出，主要包括三部分：一是撫恤事業費，二是社會福利救濟費，三是自然災害救濟費。這部分支出沒有建立專項資金來源，由政府的經常性預算收人安排的；盡管社會保險有專項基金收人，但從根本上仍然是財政資金的轉移，社會保險項目（養老、醫療、失業、工傷和生育）的資金來源依靠企業、雇主和個人負擔的部分，由于可以稅前列支，使稅基縮小，成為變相的國家負擔；即使是目前實行的社會統籌和個人帳戶相結合的籌資模式，也只能適應一般或正常情況下的資金需求，其支撐能力是十分脆弱的，需要國家財政的資助、調劑和平衡，作為最后出場人，財政是無論如何也擺脫不了“干系”。由于社會保障制度是由政府集中管理的，社會保障基金是政府強制建立并承擔責任的專項基金，雖然有別于一般性的政府資金，政府不能隨意支配，但政府和財政部門承擔著管理和監督的責任，需要從宏觀上加以控制，保證資金安全，納人財政預算是一種最穩妥可靠的辦法。

3.財政成為社會保障主體的主要作用

（1）有助于財政職能的轉變。在計劃經濟體制下，我國比較強調公共部門的主導作用，私人部門處于被動和服從的地位，表現出強烈的廣泛參與競爭性經濟領域的傾向，履行社會管理職責的“精力”顯得“不足”，事實證明這種資源配置方式是低效的。人們已經越來越認識到：充分發揮市場配置資源的基礎性作用，抑制政府對競爭性經濟領域的參與，還政府社會管理者的本來面目是我們應該選擇的正確道路。社會保障正是政府應該管理的社會公共事務，有助于由“政府財政”轉向“公共財政”。

（2）有助于財政收人結構的轉換。經濟全球化和稅收國際化的發展要求我國稅收制度加速與國際接軌，以流轉稅為主體向所得稅為主轉換是必然趨勢。我國正處于經濟轉軌時期，政府宏觀調控的任務十分繁重，所得稅具有其它調控手段無法比擬的作用。而所得稅制度尚不完善，有許多稅源被遺漏，社會保障稅便是其中之一。

（3）有利于財政支出結構優化。在不同的經濟發展階段，保證經濟持續增長，財政支出結構應有不同組合。我國正處于經濟起飛階段，伴隨著產業結構的調整，企業破產，大批工人失業本是尋常之事，但社會保障安全網的不到位，極易演化為嚴重的社會問題，不僅不利于產業結構的調整，而且會使市場經濟改革目標成為泡影。這時，政府必須依靠財政支出結構的優化來解決這些頗為棘手的社會問題，為社會增加潤滑劑，通過增加社會保障支出，建立由政府控制、自成體系的社會保障制度，支撐經濟的平穩運行。

（4）便于政府正確處理社會保障與宏觀經濟的關系。財政是政府資金管理的中心部門，是其它任何部門都無法比擬的。財政的職能之一是通過自身的收支實現對國民經濟的有效調控，防止經濟的大起大落。同時，財政承擔著社會保障義務，其義務大小，取決于社會保障能否實現良性循環。