內蒙古戶籍人口城鎮化率緩慢增長的原因分析

張秀橋++趙秀清++張捷

摘 要：推進農業轉移人口市民化，縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距，是內蒙古“十三五”時期建設新型城鎮化的重要目標和任務。受諸多因素影響，內蒙古戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距卻進一步加大。本文旨在分析制約全區戶籍人口城鎮化率提高的癥結，提出有針對性的對策建議。

關鍵詞：戶籍人口 常住人口 城鎮化率

一、戶籍人口與常住人口城鎮化率差距進一步拉大

2015年以來，內蒙古先后出臺《內蒙古自治區人民政府關于推進戶籍制度改革的實施意見》《關于進一步調整戶口遷移政策加快戶籍制度改革的實施意見》等政策文件，自治區層面戶籍制度改革政策體系漸趨完善。全區城鄉統一的戶口登記制度全面建立，為消除城鄉壁壘、推進城鄉一體化創造了有利條件。同時，各項配套改革穩步推進，為戶籍制度改革順利推進創造了有利條件。雖然我區戶籍人口城鎮化工作雖取得一定成效，但戶籍人口城鎮化率提高仍低于預期。我區戶籍人口城鎮化率由2010年的41.2%提高到2015年的44.16%，提高了3個百分點；常住人口城鎮化率由2010年的55.5%提高到2015年的60.3%，提高了4.8個百分點；戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距由14.3個百分點擴大到16.1個百分點?！笆濉逼陂g，我區戶籍人口新增80.5萬人，常住城鎮人口新增142.1萬人。

《內蒙古自治區“十三五”新型城鎮化規劃》提出，到2020年，戶籍人口城鎮化率提高到50%左右，常住人口城鎮化率提高到65%左右，兩個城鎮化率高于全國平均水平5個百分點左右?！秲让晒抛灾螀^國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，預期到2020年全區總人口達到2660萬人左右。據此測算，到2020年全區戶籍人口將達到1330萬人，“十三五”期間需新增戶籍人口221.1萬人，年均新增戶籍人口約45萬人；常住人口達到1729萬人，“十三五”期間新增常住人口215萬人，年均新增城鎮常住人口約43萬人。隨著我區城鎮化進程趨緩，未來幾年如何加快農業轉移人口市民化，努力縮小戶籍人口與常住人口城鎮化率差距，是我區新型城鎮化建設的重要工作。

二、戶籍人口與常住人口城鎮化率差距拉大的原因分析

（一）“三權”缺乏明確的流轉制度安排

農地產權制度和戶籍制度掛鉤，以及農地確權不到位、土地流轉的制度體系建設不足，限制了農村勞動力向城市轉移。在涉及“三權”問題時，我區采取的處理方式尚不明晰，在農業人口取得城鎮戶籍的同時，其在農村原有“三權”的保留、流轉、退出、評估以及補償并沒有明確的處理機制和意見。而且近年來，隨著城鎮化建設持續推進，國家針對農業戶口出臺了大量的惠農政策，以保障農民“三權”等切身利益，使得農民對農業戶口的價值進行了重新評估和認知，尤其是城市近郊的農業戶口價值水漲船高，極大地削弱了農民帶資進城的積極性，而“三權”缺乏流動性的體制障礙依然牢固，將農民和土地牢牢捆綁起來，這不僅影響了農業現代化的發展，而且阻礙了新型城鎮化的持續推進。

（二）居住證制度減少了遷移戶口的必要性

居住證制度是把雙刃劍，在城市化進程中，為農業戶口向城鎮戶口的過渡起到了有效的緩沖作用，然而在某種程度上卻替代了城市戶口所具備的享有城市公共資源的功能，極大地抑制了農村人口取得城鎮戶籍的積極性。我區居住證持有者享受6項服務和7項便利，幾乎涵蓋了城鎮戶籍居民能夠享受到的主要公務服務，而居住證的申請更為便捷，同時又能夠穩妥地保證農業人口具有的土地權利，使得多數農民工不愿意將戶籍轉入城市。

（三）我區戶籍含金量較低

實踐表明，農牧民選擇工作、生活的意向地點由低到高依次是中心村、鄉鎮集中區、重點鎮、縣（市）城、市轄區以及發達省份。就業和多樣化發展機會最多的地區，如北京、上海、廣州等大城市恰恰是戶籍人口控制最嚴的地區。內蒙古作為經濟欠發達地區，就業吸引力較弱，全區中青年尤其是受過高等教育的人員處于凈流出狀態。以呼包鄂為例，呼包鄂是內蒙古的“金三角”，但在全國層面來看，3個城市仍屬于三四線城市，城鎮戶籍人員享受的公共服務資源與北京、上海、廣州等大城市相比含金量較低，在很大程度上削減了我區農業人口在城鎮的落戶意愿。2015年以來，我區對落戶政策一再放寬，只要是有合法穩定職業的人員、有合法穩定住所的人員，在滿足相應條件后，便可申請登記戶口，可是戶籍遷入工作并沒有出現井噴。

（四）城鄉差距越來越小

城鄉差距的逐步縮小也是讓進城務工農牧民對戶口遷移熱情并不高漲的原因。近年來，隨著我區城鎮化步伐的加快，統籌城鄉的公共服務不斷推進，全區城鄉差距已經大大縮小?，F在，農牧民的住房條件、商品買賣、村容村貌大大改觀。再加上交通條件不斷改善，出行十分便利。而遷移到城市居住后，生活成本大幅度提高，生活支出驟然增多，不少農民不愿意落戶到城市。以醫療保險為例，2017年1月1日，我區已整合城鎮居民醫保和新農合制度，建立統一的城鄉居民基本醫療保險管理體系，實行統一的城鄉居民基本醫療保險制度，實現城鄉居民公平享有基本醫療保險權益。另外，2014年以來自治區黨委政府在全區所有行政村（嘎查）和較大自然村實施“十個全覆蓋”工程，以危房改造作為攻堅首選，同時補齊水、電、路、網、訊、文化、教育、醫療、低保等短板。隨著“十個全覆蓋”工程的實施，2016年全區產生了城鎮居民回遷農村落戶的現象。

三、對策建議

（一）促進農地流轉，做好確權工作，落實細化國家相關性政策

加快土地、宅基地、集體利益分配權等“確權辦證”，采取獎補辦法，促進土地等先行流轉然后探索自愿依法有償退出的路徑。一是區別設置落戶緩沖期。對于落戶大城市的給予2年緩沖期，落戶中等城市的給予3年緩沖期，落戶小城鎮的給予5年緩沖期，到期后由其自主選擇是留下還是回農村。二是進一步細化國家農地的相關政策，制定符合我區實際、切實可行的實施方案?！叭龣唷敝械募w收益分配權，通過原來的集體經濟出資回購，再根據集體經濟成員變動情況由相關組織機構重新分配；土地承包權，要嚴格遵循不侵犯承包人切身利益、促進農業現代化發展、規模適度便于耕種三大原則，實施對外承包；宅基地使用權，可通過宅基地統一開發利用推進其確權工作，同時還可通過多種方式實現其財產權利，例如向城鎮轉移農村宅基地的用地指標，用宅基地按規定條件換取城鎮中住房等途徑。

（二）增加區分程度，收縮使用范圍，逐步分批取消居住證制度

一是要適當增加居住證與城鎮戶籍的區分程度，合理確定居住證持有人享受居住地公共服務的范圍，將專屬于戶籍人口的待遇，如最低生活保障、住房保障等待遇排除在居住證持有人的待遇之外，若財政有足夠負擔能力，政府可以向符合條件的居住證持有人提供住房保障、最低生活保障等待遇，但應保障本地戶籍人口的優先享有權。二是建議逐步取消呼包中心城區之外的居住證政策，呼包地區之外落戶限制已全面放開，基本不存在屏障壁壘，居住證制度在這些地區已經難以起到落戶緩沖的作用，反而嚴重影響了農業人口申請城鎮戶籍的積極性，建議重點在人口流出較為嚴重的盟市分批逐步取消。

（三）完善綜合服務，提升發展空間，提高中小城市戶籍含金量

一是應在資金投入、土地供應、公共資源配套等方面向中小城市傾斜，提高中小城市綜合承載能力。優先完善城鎮基礎設施，增強中小城市綜合服務功能，提升基本公共服務感受度，加快城市文化等軟實力的再造與升級，打造具有豐富文化內涵的宜居城市品牌，提高城市生活品質。二是在城市功能定位、產業支撐、綜合承載力等方面，應著重考慮農民工的生存和發展空間，在農民工隨遷子女義務教育、公共醫療、養老保障等區域外部性較大領域增加財政投入，多途徑創新農民工市民化的成本分擔機制，用好PPP等新型融資模式，為農民工市民化提供可持續的資金保障。

（四）優化投入比重，調整改革頻率，著重改善農民工城市體驗

一是城鎮化資金投入由基礎設施向公共服務傾斜。目前政府財政資金投入依然以城鎮基礎設施建設為主，應適當逐年增加公共服務方面的支出。二是協調醫療保險、社會保險改革與戶籍制度改革的進度。因為城市社會資源的稀缺性，醫療保險、社會保險改革總是滯后于戶籍制度改革，在加快戶籍制度改革的同時，適當將醫療保險、社會保險改革進度放緩，使之與戶籍制度改革的步調相協調，發揮出更高的社會效率。三是加強農民工的技能培訓與心理輔導，發動媒體、公益組織、社會團體多給予人文關懷，切實增強農民工的城市歸屬感，改善農民工在城市的體驗感受。

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（作者單位：1.內蒙古自治區發展改革委； 2.3.內蒙古自治區發展研究中心）

責任編輯：張莉莉