“縣改市”20年后再開閘

鄭旭

8月16日，四川省隆昌市“撤縣設市”掛牌儀式暨“隆昌市成立大會”在該市蓮峰大劇院舉行。

2017年4月10日，經國務院批準，民政部下發了《關于同意四川省撤銷隆昌縣設立縣級隆昌市的批復》，同意撤銷隆昌縣，設立縣級隆昌市，以原隆昌縣的行政區域為隆昌市的行政區域，隆昌市人民政府駐古湖街道大東街64號。隆昌市由四川省直轄，內江市代管。

包括隆昌縣在內，今年以來，民政部密集批復了湖南寧鄉縣、貴州省盤縣、陜西省神木縣、浙江省玉環縣和河北省平泉縣共六地撤縣設市，標志著時隔20多年后批量撤縣設市重新開閘。

1997：“縣改市”戛然而止

撤縣設市在坊間被稱作“縣改市”，即撤銷原有“縣”的行政區劃體制改為“縣級市”。其申請流程是，在達到一定設立縣級市標準的情況下，各縣自行提出申請，依次經所在地市、省批準后，進入國務院審核審批流程。

改革開放后，為加快實施城鎮化，我國開始邁出撤縣設市的步伐。作為政策支撐依據，目前學界普遍認可的是1981年的國務院《政府工作報告》提出的“以大中城市為依托，形成各類經濟中心，組織合理的經濟網絡”。兩年后，國內有31個縣改為縣級市，并新增設立7個縣級市。

“衙門沒有換，縣長變市長?！边@是那個年代流傳于坊間的一句順口溜，盡管這是百姓茶余飯后的笑談，但對于當時不少在縣城主政的官員而言，只要機會來臨，就一定要搭上撤縣設市的順風車。

1993年5月，國務院同意民政部《關于調整設市標準的報告》，在原有1986年國務院批準試行的撤縣設市標準基礎上另作修改，明確了適用范圍、人口總數、經濟指標等。據統計，1994年至1997年，全國共有99個縣成功設市。

如火如荼的“縣改市”進程在1997年戛然而止。這一年5月18日，中共中央國務院《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》公布。該《通知》明確提出，城市規劃、建設和管理必須嚴格執行《中華人民共和國城市規劃法》和《國務院關于加強城市規劃工作的通知》（國發[1996]18號）等有關法律、法規，嚴格控制大城市的用地規模，特別要嚴格控制中等城市和小城市用地。對城市建設規劃規模過大的，要堅決壓縮到標準控制規模以內。

根據《通知》精神，“自本通知下發之日起，凍結‘縣改市的審批”?？駸崃硕嗄甑某房h設市“進行曲”，被按下了暫停鍵。

超200座縣城癡心不改

由于原有政策的慣性作用，截止到1998年，國內縣級市數量已達437個，其中近350個為撤縣設市。但不可否認，1997年新的政策落地之后，除吉林扶余、云南彌勒、青海玉樹、云南香格里拉、四川康定等邊疆和少數民族地區的縣城成為縣級市之外，國內雖有縣城癡心不改，最終卻無一獲準設市。

那么，在國家凍結“縣改市”審批期間，明知不可為而為之的縣有多少個呢？根據早前多家媒體統計的數據顯示，2013年時，全國至少有138個縣明確提出了設市設想，到了2015年，在民政部“排隊”申請“縣改市”的縣已超過200個。

雖然有觀點直指地方縣級政府“縣改市”熱度不減，甚至比以往更沖動，與謀求地方局部利益最大化不無關系，但從全局角度看，這種熱度似乎能夠刺激我國城鎮化發展質量和效益的進一步提升。

民政部負責人此前表示，當前我國城鎮空間分布和規模結構不合理，中小城市數量少、集聚產業和人口不足、發展質量和水平不高的問題還比較突出。自上世紀90年代以來，我國城鎮化水平由剛剛超過30%上升為2016年的57.35%，但縣級市數量減少了80余個。

減少的原因主要是地級市的擴張，很多縣級市被改成了區。比如近20年來，珠三角順德、南海、三水、高明、番禺、增城、從化先后改成了區。在長三角，余杭、蕭山、吳江、上虞、武進、金壇等經濟發達的縣級市紛紛該成了區。

該負責人表示，縣級市數量的持續減少，導致中小城市發展滯后，帶來大中小城市發展失衡、城鎮化布局形態不合理、人口城鎮化滯后、大城市病凸顯等一系列矛盾和問題。

“因此有序撤縣設市，對于推進城鎮化持續健康發展具有重要意義?！痹撠撠熑伺e例稱通過撤縣設市培育發展一批中小城市，有利于促進農業轉移人口就地、就近城鎮化，降低人口轉移成本，有利于推動優質資源向中小城市集聚，進一步優化生產力布局，有利于減輕大城市壓力。

批復文件里的“約法三章”

“縣”改“市”雖然只有一字之差，但對于設市后的城市而言，帶來的影響卻不小。

有專家指出，撤縣設市后，政府部門的職權、財權、定位、編制上都會帶來一定影響。例如：省管縣體制下，縣級市的自主性明顯高于縣；縣一般以農業為主，市則以工商業或者服務業等非農產業為主；縣一般涉農部門較多，市則以城市經濟和城市管理部門設置為主；上級政府轉移支付或者專項扶持資金上，縣一般只能用于農業相關領域，而市可以用于城市相關領域；市可以開征并使用城市維護建設稅，而縣不可。

從本次批復的情況看，六縣撤縣設市后，行政區域均未變動，都由所在省直轄，由所在地級市代管。批復文件還專門提到，設市后，涉及的各類機構要按照“精簡、統一、效能”的原則設置，涉及的行政區域界線要按規定及時勘定，所需人員編制和經費由涉及省自行解決。要嚴格按照國務院“約法三章”的要求，不新建政府性樓堂館所，不增加財政供養人員，不增加“三公”經費。

批復還要求各地，“嚴格執行中央關于厲行節約的規定和國家土地管理法規政策，加大區域資源整合力度，促進區域經濟社會協調健康發展?！?/p>

記者了解到，批復文件下發后，六縣撤縣設市掛牌工作已經完成，標志著撤縣設市“解凍”后，一批新“市”將陸續成立。