日本國鐵化解巨額債務鏡鑒

榮朝和++王大鵬

支持企業和行業保持良性財務狀況是非常重要的鐵路政策目標，以避免鐵路陷入債務—經營循環惡化怪圈

由于政府利用高杠桿進行鐵路建設，日本國鐵在1987年民營化之前，已經累積了數量巨大的惡性債務，債務壓力成為其被迫改革的主要原因之一。國鐵的債務除了由民營化后的JR公司承擔部分之外，還計劃通過出售國鐵土地與JR公司股份等資產償還，剩余則由財政兜底。財政清償部分由于政府一度態度消極導致債務余額反彈，迫使政府調整償債框架并切實安排償債預算資金。國鐵財務自生能力喪失導致其債務余額超過GDP的7%，國家難以承受，債務處理代價和所需要的時間大大超出預計，處理難度也遠遠超過國鐵本身的商業化和民營化。日本國鐵債務失控的教訓值得認真汲取。

日本國鐵改革前的債務情況

日本國鐵在1964年首次出現300億日元的經營虧損，此后虧損逐漸增加，到20世紀70年代中期每年的虧損額已增加到8000億日元以上，80年代以后每年的虧損超過1萬億日元，其中1983—1985年這三年均超過1.5萬億日元，最高的1985年達到1.8478萬億日元。日本國鐵虧損大幅增加的原因主要是競爭能力喪失，突出表現是其在客貨運輸市場上的份額一直在加速下降，從20世紀50年代中期到80年代初，日本國鐵客運周轉量所占的市場份額從55%降至24%，貨運周轉量的市場份額更是從52%降至不到8%，此外冗員和債務過重也加劇了矛盾。

日本國鐵改革前累計虧損和長期債務變化趨勢見圖1。1964—1978年，國鐵的累計虧損額超過5萬億日元，到1983年超過10萬億日元，1986年又加速上升到16.8萬億日元。為維持正常經營，除了每年接受大量補貼，國鐵還需要借債才能度日，而且借債的數量越來越大。1981—1986年日本國鐵債務余額分別增長1.75萬億、1.89萬億、1.94萬億、1.84萬億、1.74萬億、1.50萬億日元，1986年長期債務余額已高達25.4萬億日元，還本付息的壓力越來越大。

日本國鐵改革前每年投資和接受財政補貼變化趨勢見圖2。從二戰結束到20世紀50年代后期，日本國鐵的投資每年只有約1000億日元，60年代起因新干線建設投資逐步增至每年4000億日元，70年代至80年代初每年的投資則達到1萬億日元左右。但由于政府直接投資很少，國鐵債務負擔越來越重甚至危及到正常運營。1969年政府開始向國鐵少量提供債務利息補貼，1973年對國鐵增加特別利息補貼，財政補貼額從幾十億日元快速增加到2000億以上，然后一路攀升至1981年的7334億日元。后由于政府資金不足且1982年已確定要對國鐵進行改革，投資和補貼數額有所下降。

日本國鐵債務的構成主要是財政性融資和政府發行或擔保的鐵路債。日本的財政性融資也稱政策性金融，是以信貸方式運用的財政性資金。前述財政補貼的相當部分就是以這種債務形式提供的。此外日本政府雖原則上不能為一般法人的債務提供擔保，但對特殊法人例外，因此國鐵時期日本政府也發行和擔保了相當的鐵路債。改革前的1986年，日本國鐵債務總余額中財政性融資比重達40.2%，鐵道債券占56.4%，銀行貸款僅為3.4%。

日本政府也曾利用各種辦法包括準許提高運價幫助國鐵，但連續13次提價都無濟于事，國鐵的財務狀況仍然加速惡化，只能繼續靠財政補貼和大量舉債“借新還舊”得以維持。國鐵改革之前的幾年，其資產負債率已高達95%以上且仍不斷攀升。

1987年國鐵改革時的債務清償計劃

日本國鐵改革的目的在于對國鐵的管理制度和組織結構進行重組，以改善其經營，擺脫債務負擔。為此實施了國鐵的民營化，將原國鐵分割為JR東日本、JR東海、JR西日本、JR北海道、JR九州、JR四國6家地區性客運公司和全國性JR貨運公司。1987年，國鐵自身的長期債務已達到25.4萬億日元，此外還有日本鐵路建設公團的長期債務和本州四國聯絡橋公團債務5.1萬億日元，共計債務30.5萬億日元，約合當年日本GDP的7%。為實施國鐵民營化，還需要建立1.3萬億日元用于補貼北海道、四國、九州三個島嶼JR公司（即JR三島）的經營穩定基金，以及5.3萬億日元原國鐵剩余人員再就業及養老負擔基金，這些當時也被視同于國鐵債務。于是，日本國鐵民營化改革共需要處理的債務總額是37.1萬億日元，數額超過當年GDP的10%。

國鐵改革時債務的處理思路是，各類鐵道債券和民間借款由位置條件較好的三個JR本州公司直接或間接承擔，屬于政府財政性融資形成的債務以及國鐵改革造成的債務，則由國鐵清算事業團代表政府承擔。于是，1987年日本國鐵債務分擔計劃分為三部分：第一部分是JR公司承擔的14.5萬億日元，包括：（1）JR公司承擔與其資產（不含新干線）相當的債務約5.9萬億，其中JR東日本承擔4.2萬億、JR東海0.5萬億、JR西日本1.1萬億、JR貨運公司0.1萬億，JR三島公司由于盈利能力差不承擔債務；（2）新干線出租給JR本州的東日本、東海、西日本三個公司運行，這三家JR本州公司通過逐年付租金的方式間接負擔新干線賬面價值5.7萬億日元，當時新干線資產評估增值的2.9萬億日元也要由JR公司負擔。

第二部分是出售原國鐵的土地等資產以及JR公司上市后的股份，預期共計8.9萬億日元，包括土地7.7萬億日元、東京地鐵股份0.7萬億日元、JR股份0.5萬億日元。在上述兩大項之外，剩余的第三部分計13.8萬億日元由國家財政負擔，約占總債務的37.19%。根據國會為國鐵實施民營化制定的《日本國有鐵道改革法》等系列法律，當年成立了“國有鐵路清算事業團”和“新干線保有機構”，分別負責清算債務與租借新干線等事務。清算事業團負責清算的債務為25.5萬億日元。整個債務償還框架如表所示。

JR公司承擔及出售原國鐵資產的償債情況

民營化改革后，條件相對優越的三個JR本州公司總體經營良好，按計劃逐年清償各自直接承擔的債務。由于最早開通的東海道、山陽、東北、上越4條新干線收益情況不錯，而三家JR本州公司為實現盡快上市需要更完整的財務支持數據，于是提出購買這些高鐵線路。1991年，這4條高速鐵路從新干線保有機構轉讓給JR，且重新評估加價1.08萬億日元?？紤]到JR公司已支付數年租金等因素，1991年時JR公司取得新干線應付出的金額為9.17萬億日元。這三家JR公司從1992年起以60年時間分期支付購買相應新干線資產。

從有關文獻可知，1987年國鐵民營化時分配給三家JR本州公司承擔的14.5萬億日元原國鐵債務中，與新干線無關的那5.9萬億已在其后約10年左右的時間償付完畢，與租用新干線相關的債務已轉為以高于原數額的購買性資金支付，也已得到妥善安排。此外，三家JR本州公司還追加了超過2000億日元的國鐵職工退休金支出。這三家JR公司的財務狀況良好，且因公司信用評級高，從1992年起就基本轉向以銀行貸款和自己發行普通公司債作為籌措資金的主要手段，可以說完全擺脫了過去只能依賴政府的狀況。因此一般認為這三家JR公司所應承擔的國鐵改革遺留債務問題已經解決。

1987年三家JR本州公司和JR貨運公司的資產負債率都較高，其中JR東日本為91.73%， JR西日本為89.10%，JR東海為74.13%，JR貨運公司為79.76%，而JR三島公司的資產負債率則相對很低。由于三家JR本州公司債務清償順利，其資產負債率已經顯著下降，到2013年，JR西日本的資產負債率已降至70.61%，JR東海為65.20%，而JR東日本只有45.79%。

相比之下，原國鐵土地資產的出讓效果卻不盡如人意。其實國鐵的土地并不是賣不出去，20世紀80年代末正值日本泡沫經濟期，政府認為那時如將國鐵土地投入市場將會產生推波助瀾的作用，使市場更加升溫，于是國鐵土地的大批出讓是在地價大幅下降之后才逐步實施的。

三家JR本州公司成功上市后，清算事業團和后續機構減持出售了日本政府所持的股份。JR東日本的股票分別于1993年、1999年和2002年售出，收入合計1.9939萬億日元；JR西日本的股票于1996年和2004售出，收入合計7485億日元；JR東海的股票則分別于1997年、2005年和2006年售出，收入合計1.2919萬億日元。這三家本州JR公司的股份到2006年已出售完畢，且收益超過預期。JR股票出售時的價格不算高，如果按這三家JR上市公司2015年的股票價格計算，減持收益還應該翻倍。當然也有分析認為，若政府早期不出售JR股票也可能會影響這些公司的商業化運作，它們的股價就不會有后來那么高，總之人們基本認可以市場價出售的三家本州JR公司股份。清算事業團還出售了原國鐵持有的東京地鐵股票，收入約9700億日元。

1998年對償債計劃的調整

1987年國鐵改革時債務清償的思路是，讓JR公司承擔與其經營經營實力大體相應的償債責任，而從原國鐵剝離出來的土地資產售賣和JR公司上市減持收益歸屬清算事業團，用于清償部分應由國家財政承擔的債務，最后需要由財政兜多少底則取決于清算事業團的償債結果。相對于比較成功的JR公司承擔債務和出售資產部分債務清償，日本政府從國鐵改革到1998年一直表現消極，很少安排一般會計項下支出直接清償舊債，甚至還把出售資產本應還債的收入挪用于鐵路新建項目。1987年償債計劃中由財政負擔的13.8萬億日元當時并非由財政一次性核銷，而是掛賬處理，由于利息沒有及時支付，結果債務余額隨利息累積膨脹起來。

鑒于可供出售的國鐵資產已經很少，日本政府研究了清算事業團取消后的國鐵債務處理計劃，終于認為應盡快開始正式預算撥款，不宜再繼續拖延。1998年日本國會通過《關于日本國有鐵路清算事業團之債務等處理的法律》，撤銷國鐵清算事業團，重新安排了已達28.3萬億日元國鐵結余債務的處理方式。

結論與啟示

1. 國鐵債務失控的教訓值得深刻汲取，債務處置是改革的重大任務之一。日本政府當年對國鐵投資、債務、資產負債率、虧損和補貼等重要財務指標所反映出來的信息采取相對輕率態度，簡單認為國鐵所累積的虧損和債務相比于國家和地區所追求的經濟發展目標，都不需要予以認真計較。日本政府起初掉以輕心致使國鐵債務失控的教訓值得深刻汲取，這種慘痛經歷應避免重演。

1987年實施的日本國鐵改革在債務方面涉及到兩部分內容，一是為鐵路企業卸下巨額債務包袱并實現其商業化，二是已有債務分擔消化的安排。國鐵債務的惡性程度致使其不可能依靠國鐵自身解決，因此必須有盡可能周全的債務分解與清償方案，避免危機傳播擴散。要把債務處置作為國鐵改革的重大任務之一。

2. 認真設計債務分類清償的體制機制，充分發揮責任主體的能動性。日本國鐵債務分為由JR公司承擔、靠出售資產和財政兜底三種方式清償。此三分償債方案有利于分解債務責任主體、細化償債計劃和在一定程度上發揮各方面的償債能動性，也有利于更好地發揮市場作用。不同部分債務清償績效差異體現出償債機制設計至關重要并可以改進。在機制設計到位的前提下三個JR本州公司應該可激發更多一些債務承擔能力；轉讓地產和股票等資產不確定性大，但也可以找尋更合理的途徑和抓住更合適的時機；清算事業團和財政部門的主體責任本應發揮得更好。此外，出售國鐵資產實現債務清償與鐵路公私合作模式推進的關系值得進行深入研究。

3. 財政負有解決國鐵債務問題的兜底責任，處理過程代價高昂。1987年國鐵改革后約10年時間，日本政府對償還債務態度消極，不安排必要的償債預算，甚至挪用償債資金，直到應由財政償付的債務顯著反彈，才被動下決心直接由財政接手安排預算資金。鐵路是國家的重要基礎設施，促進行業財務良性化是政府的重要責任之一，該投的資是回避不了的，所欠的惡性債務也脫不了干系。

4.確立良性財務目標，避免鐵路陷入債務—經營循環惡化怪圈。國鐵起初以借貸資金搞建設所累積的債務致使財務狀況逐漸惡化，靠企業自身努力經營不可能改善，結果導致其在經營效率方面越來越懈怠，不怕虧損和債多，坐等政府出手救助。低效率與高債務不斷互相激發，而財務狀況惡化在其他條件的共同作用下會引發企業的經營績效出現斷崖式下跌，且一旦進入這種狀況就很難挽回。因此，支持企業和行業保持良性財務狀況是非常重要的鐵路政策目標，以引導其實現自我激勵自我約束。

5. 改革并不簡單是為國鐵找錢和還賬，不允許新增任何惡性債務。改革的目的不能僅僅是為國鐵找更多的錢，而必須促進其徹底轉變建設和運營體制機制，包括合理劃分中央和地方政府的責任，并使企業主體謹慎決策。在這個方面，日本國鐵改革經驗值得學習。

中國鐵路系統的累積債務也隱藏著巨大風險，日本的教訓是一面很好的鏡子。日本國鐵巨額債務處理所需要的時間大大超出人們預計，其難度也遠遠超過國鐵本身的商業化和民營化，這需要改革設計與決策者認真反思。包括高鐵項目的得失成敗不能僅以工程建設的成功作為標準，而是要看其在長期的運營和償債中能否保持持續性，包括有明確主體承擔必要的虧損責任。

（作者單位為北京交通大學經濟管理學院）