地方立法后評估芻議

鄒仰松

[摘要]地方立法后評估是地方立法工作中的重要一環。地方立法后評估所得的結論是立法機關開展立、改、廢之重要依據。文章認為，在《立法法》第72條第2款擴大了地方立法主體的范圍后，應以國外的經驗為借鑒，完善具有本土特色的立法后評估機制，確保地方立法科學化，提升地方立法質量，已經成為一個理論性與實踐性兼備的課題。

[關鍵詞]地方立法；立法后評估；完善

地方立法后評估，是在地方立法實施一段時期之后，評估主體依據確定的評估標準，采取適當的方法對評估對象進行客觀全面的評估，并最終形成評估結論的一項專業性工作。為解決地方在立法自主權上的迫切意愿，《立法法》第72條第2款擴大了地方立法主體的范圍，既滿足了地方立法的客觀需求，也帶來新的問題和挑戰；因為地方立法具有強烈的本土特色與自主屬性，這就需要借助立法后評估來為地方立法權之行使保駕護航，以確保和提升地方立法的質量，地方立法質量事關國家整個法律體系的質量甚至法治的質量。一言以蔽之，地方立法后評估，不僅有利于立法的新陳代謝，保持立法的健康與活力，而且有利于提高立法質量，延長立法的生命周期。

一、地方立法后評估的現狀分析

《立法法》頒布實施以來，各地立法機關陸續開展起立法后評估工作。迄今開展立法后評估工作的地方越來越多，實踐成果亦加豐富；但存在的不足也日益顯現，借以對現狀的分析有利于地方立法后評估工作的開展。

（一）地方立法后評估的實踐

我國立法后評估工作的正式鋪開得益于《全面推進依法行政實施綱要》提出的“規章、規范性文件施行后，制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估”，這是在國家層面對立法后評估命題的正面推出，評估對象鎖定為行政規章和規范性文件，屬于行政立法領域內的立法后評估。2008年修訂后的《國務院工作規則》提出“行政法規實施后要進行后評估，發現問題，及時完善”，使得行政法規被正式納入立法后評估對象中來，實現了行政立法領域評估對象的全覆蓋，具有重要的標志性意義。2011年全國人大常委會在其工作報告中明確提出要“把立法后評估作為加強和改進立法工作的一項新舉措”，同年10月全國人大常委會會同相關部門開展了《殘疾人保障法》的立法后評估工作。這一舉措使得我國的立法后評估工作邁出了關鍵的一步，也使得立法后評估對象實現了從“行政立法”到“人大立法”的全面化。

在地方立法后評估實踐層面，我國各地在開展立法后評估工作中所使用的名稱各異，有“立法回頭看”“法律質量評估”“立法效果評估”“立法后跟蹤評估”等，但在實質上都是一致的。為推動立法后評估工作的有序開展，各地先后制定了專門規定，有《廈門市規章立法后評估辦法》《寧波市政府規章立法后評估辦法》《重慶市政府規章立法后評估辦法》《廣東省政府規章立法后評估規定》等政府規章專門規范立法后評估工作；地方性法規層面有《青島市人大常委會立法后評估暫行辦法》《廣州市人大常委會立法后評估辦法》，這些地方性法規的制定為地方立法后評估工作的開展提供了依據。在地方立法后評估實踐中，早在2000年山東省人大常委會就將立法后評估工作開展起來，對該省多部地方性法規進行了立法后評估，成為地方立法后評估工作的引領者；2012年湖北省人大常委會試水引入第三方機構開展了一次規模較大的立法后清理，實現了評估主體的突破，具有重要的指標性意義。不可否認，地方立法后評估工作在不斷深化和完善，但在探索與發展過程中不可避免會遇到困難和出現不足，我們應以發展的眼光視之。

（二）地方立法后評估的不足

地方立法后評估工作在向著規范化和制度化的方向發展，這是毋庸置疑的，但立法后評估畢竟是一項專業工作，基于我國實際而言更是一種新生事物，在實踐中出現一些瑕疵也是可以理解的。一是評估主體單一化問題。地方立法后評估實踐中評估主體呈現單一化現象，主要由內部機構或其他相關機構進行評估，這很容易使立法后評估出現形式化，將評估工作僅僅作為一種形式，對評估結論不予重視，這是違背地方立法后評估的價值目標的。同時，評估主體的單一化，還會面臨評估主體壟斷的困局，這既妨礙了其他適格主體參與立法后評估的機會，也使得立法后評估的權威受到侵蝕，不利于立法后評估工作的完善。另外，評估主體的單一化，還很容易導致評估結論的準確性、全面性，立法后評估是一項專業性很強的工作，客觀準確的評估是立法后評估的基本要求，評估主體的單一化顯然很難滿足這項要求。二是評估標準差異化問題。地方立法后評估實踐都比較注重實施效果的評估，當然也有個別地方在評估中考慮到制度設計的因素，對評估對象條文的合理性與可操作性開展相應的評估。這種現象的背后是不同地方之間在評估標準上的差異性所致，這些差異表現為評估標準數量不同、評估標準名稱不同、評估標準側重點不同等。三是評估方法不科學問題。在立法后評估中，所采用的方式、步驟就是開展立法后評估的方法，有定量評估方法和定性評估方法之分。定量評估方法是基于實證調查所獲得的信息、數據，運用數學學科等理論，建立評估的數學模型，借助大量運算得出結果的方法。定性評估方法是立足于評估主體自身之經驗與知識，借助邏輯思維判斷事物性質的方法。在地方立法后評估實踐中，更加注重于定性評估方法的運用，特別是問卷調查法的使用相當普遍。但其他評估方法也不可忽視，一旦忽視并缺乏其他評估方法的支撐，就會使得評估結果缺乏科學性，進而使得評估結果不具有可行性。四是評估結論少回應問題。對地方立法后的評估結論進行回應，是立法后評估的價值所在，亦是立法后評估的必要環節。立法后評估的結論得不到重視，被束之高閣、形同虛設，不利于立法質量的提升和評估對象的完善，也使整個立法后評估工作喪失了意義。在地方立法實踐中，對地方立法后評估結果的回應是差強人意的，主要表現為或者對評估結論完全不予回應，或者對評估結論遲延回應。但不管是完全不予回應抑或是遲延回應，均是與立法后評估工作的價值追求相違背的。

二、地方立法后評估的域外借鑒endprint

各國的立法后評估大多數興起于20世紀80年代，目前開展立法后評估的國家有德國、美國、日本、歐盟、韓國等。這其中美國是立法后評估制度的發源國，日本則是其中的后起之秀。

（一）美國的立法后評估實踐及借鑒

美國是立法后評估制度的起源國。1976年美國科羅拉多州制定的《日落法》正式拉開了美國立法后評估實踐的大幕，1978年美國國會通過的《從政道德法》更是明確授權聯邦政府下設的道德規范辦公室制定日落條款。美國的立法后評估主要是行政立法后評估。在評估主體上，美國的行政立法后評估主體經歷了一個從單一性到多元化的過程，評估主體從固定的聯邦政府機構和國會到更多的第三方評估主體成為合法的評估主體。美國立法后評估的一大特色是，隨著越來越多的第三方評估主體參與到立法后評估工作中來，并且由于第三方評估主體的超然地位，使得評估結論更加客觀真實。在評估對象上，美國的立法后評估對象主要是行政立法，這是由于行政立法較為龐雜，而且不同行政立法之間由于制定主體、立法技術等的差異會導致沖突現象的發生，使得行政立法成為主要的評估對象。在指標和方法上，美國的立法后評估指標是明確具體的、可衡量的，涵蓋績效性指標、成本收益性指標等；在評估方法的選取方面，美國行政立法后評估主要有成本收益分析法、不分類評估法、聯合評估法、風險評估法和交叉評估法等，實現了評估方法的多樣性。在評估結論上，美國聯邦各部門要對評估結果承擔責任，評估結論不是走過場，是行政立法制定修改等的依據；同時評估結論向國會與社會公眾公布，以督促有關部門對評估結論的回應。美國行政立法后評估實踐對于我國地方立法后評估制度的構建是有借鑒意義的，諸如評估主體多元化、評估指標量化、注重成本收益分析法等均可以為我們提供借鑒。

（二）日本的立法后評估實踐及借鑒

日本的立法后評估實踐肇始于20世紀90年代，后迅速走出一條符合自身國情的立法后評估道路。2002年實施的《行政機構實施評估政策的有關法律》是日本立法后評估制度成熟的標志。日本的立法后評估以“行政評價”“政策評估”等形式表現出來，主要內容是行政立法后評估。在評估主體上，有政府內部機構評估主體和民間第三方機構評估主體，不過發揮主導作用的還是政府內部機構評估主體。在評估對象上，日本立法后評估對象主要是行政立法，涵蓋中央和地方的行政立法；日本立法后評估的一大特色是評估對象有獨立和附帶之分，獨立評估即是在評估過程中僅就單一的行政立法進行評估，附帶評估即是不僅要對評估對象進行評估，而且要對與評估對象相關的行政立法進行附帶性評估。在評估指標和方法上，日本比較注重通過指標的設定來檢驗評估對象的實施績效，評估指標以評估對象的必要性、有效性、可執行性為核心進行設定；評估方法方面，日本立法后評估方法主要有訪談法、問卷調查法、文獻調查法、部門調查法等，呈現出評估方法的多樣性，評估方法的多樣性使得評估結論更為接近客觀。在評估結論上，日本對待評估結論相對比較保守，一般不將評估結論公之于眾，這可能與日本的立法后評估工作主要由政府內部機構作為評估主體開展的有關，這也導致了社會公眾對立法后評估工作是缺乏監督的。日本立法后評估制度中的采取靈活多樣的評估方法、注重附帶性評估、重視評估結論的回應等做法均是值得參考借鑒的。

三、地方立法后評估的完善方向

地方立法后評估的發展方向就是實現立法后評估工作的常態化，避免立法后評估工作的隨意性和盲目性。不管國家層面還是地方層面，立法是涵蓋法之制定、法之修改與法之廢止的有機銜接的全過程。為此：

（一）評估主體多元化

雖然目前立法后評估工作的發起主體法律沒有統一的規定，但是評估主體實現多元化，無疑是地方立法后評估發展完善的必經路徑和當然選擇。評估主體多元化，既能克服評估主體單一化的缺陷，又能滿足不同利益主體的需求。為此，一是要注重培育第三方評估機構，使社會組織、學術團體、科研機構等第三方機構發展壯大起來，這是使地方立法后評估結論公正性與客觀性的基礎條件。二是要拓寬利益相關者參與立法后評估的途徑，所謂利益相關者，是指受地方相關立法直接影響的個人與組織，在地方立法后評估中應盡可能多地顧及諸多利益相關方，以使立法者能夠獲得客觀、真實、全面的評估信息，最大限度地促使評估結論的可靠性與科學性。三是要支持社會公眾參與立法后評估工作，社會公眾參與立法后評估可以從多個視角了解與評價評估對象，當然社會公眾不一定具備相應的專業知識，在支持社會公眾參與立法后評估時，要注意克服可能存在的不足。

（二）評估標準規范化

在地方立法后評估實踐中，不同地區之間所采用的評估標準各異，尚未實現評估標準具體化、統一化。為此，很有必要統一相應的評估標準，以實現法規文本評估和實施績效評估的規范化、統一化。對法規文本的評估屬于靜態評估，在評估標準上應注意合法性、合理性和科學性標準，合法性注重于評估法規文本的依據、權限、程序、內容等是否合法，合理性側重于評估法規文本的正當性和社會公眾對法規的實際感受，科學性關注的是評估法規文本是否符合立法技術規范的要求。對實施績效的評估屬于動態評估，在評估標準上應注意成本效益、實效性和公眾滿意度標準，成本效益注重于收獲的社會效益是否大于付出的社會成本，實效性側重于已制定之法能否與社會實際相吻合及得到社會的普遍遵從，公眾滿意度要關注的是社會公眾對評估對象的態度怎么樣。

（三）評估方法科學化

評估方法是否科學，事關評估結論是否客觀全面。在地方立法后評估實踐中，對評估方法的選取具有較大的隨意性，比較注重對評估對象的定性分析，實現評估方法科學化必須做到定性分析與定量分析相結合。定性評估方法主要依托于評估主體已有的經驗和知識，借助邏輯思維開展評估；定性評估方法有其自身的優勢，因為并非所有的評估對象均可以用量化的形式來進行評估。但在定性評估方法的設計上也應努力做到以數據定性與以理論定性相兼顧相補充，以使定性評估方法盡可能科學化。定量評估方法借助準確、可靠的數據資料，以精確的數學計算為評估之手段，開展對評估對象之量化評估，具有精細化、標準化程度高的優點，能夠直觀地反映評估對象的真實情形。定量評估方法將在未來的地方立法后評估中發揮越來越重要的作用，乃至成為地方立法后評估方法之主流。

（四）評估結論明確化

立法后評估報告的回應是立法后評估程序中最重要的環節，也是立法后評估的目的所在、動力之源。地方立法后評估結論中提出的相關建議，只有得到及時的回應，才能促使評估對象的完善，才能使評估對象在實施中取得更好的社會效益，才能使立法后評估這項工作彰顯出它的價值。為此，要構建起一個科學有效可行的評估結論回應機制：一是明確評估結論的回應主體，對于評估結論所反映的問題，作為回應主體的立法機關或者執法機關，均應采取相應的行動進行回應，不能置若罔聞；諸如在評估結論中提出了對評估對象在實施過程中發現的一些問題，若是法規文本的，立法機關要及時進行回應；若是執行性的，執法機關要及時采取執行方面的回應。二是明確評估結論的回應方式，回應方式是回應主體針對評估結論反映問題所采取的回復方法，是回應機制中不可或缺的一環。立法機關的回應方式主要是根據評估結論發現的問題制定新的立法、修正現有的立法、廢止相應的立法；執法機關的回應方式是針對存在的具體問題進行一些改進的舉措。一言以蔽之，如果不能明確評估結論的效力，立法后評估工作最終還是流于形式。

[責任編輯：龐芳洲]endprint