論偵查監督中檢察建議的適用

岑威會

【摘要】：偵查活動監督是憲法和法律賦予檢察機關的一項重要職能，也是人民檢察院依法享有的對偵查活動是否合法進行監督的權力。這是檢察機關法定的權利，但對于行駛監督職責運用檢察建議的方式法律沒有明確規定。為了更好的確保偵查活動的合法與準確、防止偵查權的濫用，把檢察建議運用到檢察機關對偵查活動的監督并沒有超過其權限，從現有的法制來看其不僅存在著法律適用的依據，還在實踐中起到很大的作用。但從檢察建議的本質及其運用的范圍來說，我國檢察建議并不成熟。因此，如何完善檢察建議及促進檢察建議的適用的是本文探討的核心。

【關鍵詞】：檢察機關；偵查活動；檢查監督；檢察建議

引言

人民檢察院內部設有偵查監督科，負有立案偵監、審查批捕以及其他活動監督的職能，是檢察機關法律監督的具體。偵查活動監督職能為偵查監督部門的一大職責，而檢察建議是檢查監督常用的一種手段，在司法實踐中，檢察機關時常要針對辦案過程中遇到的某些專門問題提出檢察建議，但究竟何為檢察建議，目前并無統一概念。[1]不論是檢察機關強化法律監督，開展犯罪預防工作的重要手段，[2]還是向有關人員提出改進或者糾正的意見，或是為建章立制、加強管理，向有關單位提出的具體要求，[3]都不能否認檢察建議是檢察機關的行為，不論其具體性質如何，肯定了其合法存在，則其就是具有法律性質的建議毋容置疑。我國憲法規定人民檢察院是國家的法律監督機關，對于公安、國安等偵查機關及檢察院內部的自偵部門的偵查活動負有監督職權。但由于我國目前的刑事訴訟模式重配合而輕監督以及立法方面的欠缺，致使檢察機關的偵查監督權不能得到充分地發揮。作為一種非訴訟監督方式，檢察建議是檢察機關法律監督權的重要組成部分，對于檢察建議的探討具有一定的現實意義。

一、檢察機關偵查活動中適用檢察建議的依據

我國首次以法律的形式正式規定檢察建議是2012年8月31日新修正的《民事訴訟法》第208條之規定，至此檢察建議制度實至名歸，與訴訟監督一起構成了我國完整的檢察監督體系。但畢竟是在民事訴訟中，在刑事訴訟中關于檢察建議并沒有明確的規定，甚至學界其有沒有法律依據都存在一定的爭議，存在肯定與否定兩種觀點：

肯定派從現有的法律依據下，總結出來的依據有：《憲法》129條關于檢察院是國家法律監督機關的規定；《檢察官法》第33條關于獎勵檢察官提出檢察建議的規定；《人民檢察院組織法》第4條、第5條對于檢察機關職能的規定；《刑事訴訟法》第165條關于對補充偵查檢察建議的相關規定及174條關于對簡單清楚的案件適用簡易程序的相關規定；最高人民檢察院頒布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦理規則》等以司法解釋的形式對個案再審的檢察建議的監督方式。

否定論者則認為：《檢察官法》第33條第2項對提出檢察建議成績明顯給予獎勵的規定，結合其他條款來看，只能認為是鼓勵積極提出檢察建議，并不能得出檢察建議具有法律依據的結論?！度嗣駲z察院組織法》第4條、第5條的規定作為檢察建議的法律依據有點牽強附會。因此，現行法律并沒有就檢察建議作出明確規定，更沒有就檢察建議權行使的具體問題進行詳細的闡述。

另有論者嘗試從一個新的角度去論述檢察建議的合法性，其認為行使公權力必須有明確的法律依據，但是基于自由意志主動接受另外一種權利的制約，對他人權利的侵害不構成非法性。司法實踐中被建議單位接受檢察建議，意味著已經默示地承認了檢察機關有發出檢察建議的權力，并自愿地接受檢察機關的法律監督。

筆者認為：第一，對于接受檢察建議的自愿性賦予檢察建議效力的做法不敢茍同，畢竟偵查、起訴、審判是一個完整的訴訟程序，作為刑事訴訟的準備階段的偵查活動，是偵破案件、收集犯罪證據的重要過程，在整個刑事訴訟過程中占有著重要的地位，而偵查機關所具有偵查權為收集證據、查明犯罪事實提供了保障，但也拉大了偵查機關或部門與犯罪嫌疑人的實力對比，容易使犯罪嫌疑人的合法權益受到偵查機關的不當侵害，其自愿性就不言而喻了。

第二，檢察建議的存在是有依據的，但在探討檢察建議的法律依據問題需要理性對待。從上文論述中可以看出，刑事訴訟中的確沒有關于明確規定檢察建議的法律條文，但是也有其存在的合理依據。首先，雖然規定多是關于檢察機關法律監督機關性質和檢察機關審判監督權的原則性規定，但檢察機關是國家的法律明確規定的監督機關，只是沒有明確檢察監督可以采用檢察建議這一種方式。然而從我國檢察制度中來看，是包含了檢察建議的，例如提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的檢察官是可以嘉獎的。其次，雖然檢察機關遵循職權法定，但我國并不沒有明確禁止檢察建議作為檢察監督的方式且缺乏明確的規定，并不是沒有規定，因此采用檢察建議的方式進行監督并不違反職權法定?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》中關于偵查活動監督的內容主要體現在第76條、第137條。以上條款是檢察機關進行偵查活動監督的法律依據。而檢察建議在檢察監督活動中《人民檢察院組織法》第5條的相關規定最為密切。偵查活動中《刑事訴訟法》第165條第2項關于需要補充偵查可以提出檢察建議的相關規定以及第174條第1項對依法危害不大、事實清楚、證據充分可以建議適用簡易程序的相關規定等都是刑事檢察建議的直接法律依據。

二、檢察建議在偵查監督的適用

偵查活動監督針對偵查機關、偵查部門的偵查活動是否合法進行察看，并對其違法取證的糾正情況進行督促，監督主體是各級人民檢察院，監督對象是公安機關、國家安全機關、走私犯罪偵查局、監獄、軍隊保衛部門和人民檢察院的偵查部門的刑事偵查活動。這一監督是一項貫穿于偵查工作全過程的法律監督，訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、被害人、勘驗、檢查、扣押物證、書證、鑒定、通緝、采取強制措施等所有的偵查行為均是監督的對象。我國的偵查活動監督具有局限性、事后性、軟弱性等特征，出現了檢察人員找不到明確的規定不敢用，司法實踐中存對檢察建議的重要性認識不足不愿監督或者不敢監督的情況。在訴訟程序中檢察機關結合執法辦案提出檢察建議，是檢察機關的基本職責，而如何改善上訴局面需要對檢察建議在偵查監督的適用問題進一步探討。

（一）偵查監督不同階段的檢察建議適用

1.事前的檢察建議

通過提前介入偵查活動方式對偵查活動進行監督。檢察機關依據相關法規，對于重大案件，可以根據案情需要派員參加偵查機關的討論和其他偵查活動，即在案件移送檢察機關之前對偵查活動予以介入。

2.事中的檢察建議

在檢察官同步介入偵查過程之中，通過零距離的觀察和無障礙的監督，可以較早、較準地發現違法的苗頭，并能及時予以指出并加以糾正。檢察官參與偵查活動，還能夠及時發現偵查機關在偵查方向、提取、固定證據及強制措施適用等方面存在的問題，通過與偵查人員的溝通和交流，為偵查活動指明方向，并提出意見和建議。此時出具檢察建議為盡快偵破案件、牢固證據基礎提供了法律保障和智力支持，同時也實現了對偵查活動的事時監督。

3.事后的檢察建議

偵查活動已經結束，檢察建議存在的意義不僅僅是對案件本身的建議，而是起到一個促進偵查活動管理的建議，提出不足及改進的建議，雖然這一次的偵查活動沒有出現意外，但是其可能會導致某些結果的產生，其本身的行為具有一定的危險性，針對類似的情形提出相關建議，使得防患未然。

（二）偵查監督中不同情形的檢察建議適用

1.審查批準前建議的適用

通過審查批準逮捕，發現是否有漏犯、監督捕前強制措施的適用是否合法、為偵查機關指明偵查的方向對偵查機關是否存在刑訊逼供、引供誘供、詢私枉法、貪污受賄等非法行為的監督。在發現偵查機關的行為存在輕微違法但沒有造成嚴重后果、尚未達到追究其法律責任的情況下，可以依法向偵查機關發出《糾正違法檢察建議書》。偵查機關在受到檢察建議書后，對于檢察建議書中建議給予重視，及時改正，且若是同樣的情況不能再出現，否則不再適用檢察建議。

2.批準逮捕中檢察建議的適用

根據我國《刑事訴訟法》的相關規定，偵查機關根據偵破案件的需要對犯罪嫌疑人擬適用逮捕措施的，應當向同級檢察機關提出批準逮捕的申請。檢察機關收到偵查機關移送的相關證據和案卷后，在對案件的相關證據依法進行審查后，應當在法定期限內做出批準逮捕或者不批準逮捕的決定。在批準與不批準的儀式程序中，檢察機關通過行使審查逮捕權適用檢察建議，例如對于批準逮捕的，偵查機關應當立即執行，并將執行結果及時通知檢察機關。對于不批準逮捕的，檢察機關應當說明不予批準的理由，需要補充偵查的，應當同時通知偵查機關繼續進行偵查。對于經常沒有立即執行或者沒有將執行結果及時通知檢察機關，或者需要補充偵查，而相關機關沒有積極履行義務的，由相關辦案檢察人員針對具體情況提寫檢察建議，由相關部門負責人審查檢察建議的必要性，蓋章后以檢察院的名義送達相關部門。

3.補充偵查中檢察建議的適用

通過審查起訴進行監督，對退回補充偵查的方式、做出存疑不起訴決定的方式、對訊問犯罪嫌疑人、詢問證人的方式、對訊問嫌疑人、詢問證人等，可以得知偵查機關在偵查活動中是否存在刑訊逼供、暴力取證等侵犯公民權的問題，是否存在取證主體、手段、方式方法不合法問題，是否存在執法粗暴的問題，可以得知訴訟參與人的各項訴訟權利是否得到有效的尊重和保護，從而決定監督的方式，采用檢察建議是否能監督偵查活動。

三、檢察建議在偵查監督中效力

檢察建議的立法效力層級過低?，F行《刑事訴訟法》中并無檢察建議的規定，迄今為止，效力層級最高的是人民檢察院發布的《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，該規定嚴格來說甚至都不算司法解釋，只是檢察機關內部的工作規定。檢察建議立法效力層級過低的狀況直接制約和影響檢察建議效果的發揮。而實踐中更是有人把之比喻為“父親教育兒子”的模式，只是形式上說說，實際上并不動真格，左耳進右耳出，因此對于檢察建議適用以后其效力如何保障，即檢察建議發放至相關單位或者個人后，檢察建議是否被實施或者采納，筆者認為可以分情況而定：

積極采納了檢察建議，對于輕微違法事情進行了處理，作出整改措施。相關單位在受到建議后，短時間內作出相關方案并書面回復發放檢察建議機關。即對輕微違法事情不在進行相應處理，若作出改進承諾后卻不付出實際行動，超過規定期限，則嚴肅處理。接受檢察建議卻不具體改進作為加重的情形，列如提升罰款、不在適用檢察建議而采取其他嚴格法定的措施。

另一種情況，收到檢察建議后，相關機關可以就檢察機關的內容、發文機關等提出異議。異議成立，取消檢察建議。異議不成立，相關機關需對檢察建議表示接受或是不接受。若是表示接受，則需要按照積極采納檢察建議的方法處理。若是不接受，筆者認為檢察建議畢竟是非訴訟監督方式，并不能取代法定的訴訟監督方式。因此檢察建議只能針對的輕微的與刑事訴訟法規則不相符的偏差，而不是大的錯誤，且建議不能針對同一問題重復性建議，當第一次建議使得相關機關并不重視的時候，同樣的建議并不會使得問題得到整改，因此，需要更具有法律效力的措施。

四、對于改進偵查活動中檢察建議適用的幾點建議

對于促進檢察建議發揮其職能，應當通過完善立法、建立外部協作機制、完善內部配合機制等途徑來強化檢察機關對偵查活動的監督職能。

（一）明確檢察建議的法律效力

考察世界各國關于檢察建議的規定，有的是在刑事訴訟法中加以規定，有的是在檢察機關組織法中加以規定，體現出各國對檢察建議均予以高度重視的態度。而我國，檢察建議的法律效力被不當小覷。2012年8月31日新的《民事訴訟法》第208條增加規定檢察建議。與此相適應，在刑事訴訟中，相關司法解釋亦應及時跟進，對檢察建議加以規定。明確檢察機關的法律效力，便于認清檢察建議，促進其適用。

（二）明確檢察建議書的制發程序

檢察建議是檢察機關制作的正式法律文書，必須采用書而形式，檢察建議應當按照統一的格式和內容制作，報請檢察長審批或者提請檢察委員會討論決定后，以人民檢察院的名義送達有關單位。檢察建議書應當報上一級人民檢察院備案，同時抄送被建議單位的上級主管機關。人民檢察院應當及時了解和掌握被建議單位對檢察建議的采納落實情況，必要時可以回訪。被建議單位超過一定期限對檢察建議沒有正當理由沒有反饋或者不予采納的，人民檢察院可以向其上級主管機關或同級人大常委會、黨的紀檢監察部門反映情況。對于被建議單位對建議事項不及時整改而導致嚴重后果的，應當建議有關單位或部門追究相關責任人員的行政責任，對于構成犯罪的要依法移送司法機關追究其刑事責任。

（三）規范檢察建議的模式

檢察機關工作人員必須克服畏難和“少管閑事”或“分外之事”的思想，積極行使法律賦予檢察機關的法定職責。同時，區分訴訟監督和檢察建議不同的適用范圍，對公安司法機關所辦理案件確有錯誤而應當通過抗訴行使訴訟監督權的，應依法提出抗訴。檢察建議的內容是否切中要害，是否具有可行，決定了檢察建議能否得到重視和被有關單位采納，在某種程度上也反映出檢察機關的工作質量和水平。目前，部分檢察建議存在大話、套話問題，指出的問題多有雷同，改進措施大同小異，最終使得檢察建議流于形式、做表而文章，影響了檢察建議本身的質量。為此，必須研究分析具體案件和存在的問題，針對不同案件或問題的特點、規律，考慮被建議單位的性質、職能等因素，在深入調查研究的基礎上提出切實可行、合法準確的檢察建議供有關單位參考。

檢察建議應當包括以下問題：問題的起因和來源、改進的措施和意見、建議所依據的事實和法律以及被建議單位回復的期限等。實踐中普遍存在的問題是檢察建議的說理性不強，雖然指出了有關單位或人員工作中存在的問題，但難以做到以理服人，有憑借其監督地位而強加于人的感覺。檢察機關在辦案過程中發現了問題并就存在的問題提出了檢察建議，但也僅限于提出建議為比，對檢察建議的落實情況不再繼續過問，加之現行法律對檢察建議的法律效力、法律后果、后續程序并無確切規定，導致一些單位對檢察建議敷衍塞責，難以起到整改作用。部分檢察人員滿足于各自所辦理的案件，認為只要把案件辦好就行了，檢察建議并非自己的法定職責和義務，對檢察建議的作用認識不夠，不愿意或懶于提出檢察建議。

總結

現階段，檢察機關對偵查活動的監督主要依靠偵查監督部門行使審查批準逮捕權以及公訴部門對案件進行審查起訴等途徑來實現的，其實質是對偵查機關移送到檢察機關的以案卷材料形式呈現的案件結果進行審查與監督。而監督偵查機關所進行的偵查活動自然成為法律監督的應有之義，對于如何更好的行駛監督權，區分檢察建議的性質，使其發揮應有的本能，使其更好的服務于監督。

注釋：

[1]龍宗智：檢察制度教程[M].法律出版社.2002年版，第108頁。

[2]包強：檢察建議制度若干問題研究[D].復日大學碩士學位論文，2011年。

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