淺議鎮域村莊統籌規劃在村莊規劃編制中的作用

陳靜沂

摘要：村莊規劃將成為村莊發展、建設事業的引領，而村莊的發展、建設離不開其所處的區域。本文通過論述鎮域村莊統籌規劃的編制思路，探索一種村莊與區域、村莊規劃與城市規劃之間的協調方法，從而在村莊規劃層面實現城鄉統籌發展。

關鍵詞：村莊規劃；統籌；鎮域

1引言

為有效推進村莊的有序建設，《城鄉規劃法》明確了村莊規劃的法定地位，提出了村莊建設布局的規劃內容要求，但村莊的發展不僅是一個建設問題，更涉及到產業引導、空間統籌等一系列需要從更大的空間區域進行思考的問題。2014年，針對村莊規劃的編制，珠海市提出要以鎮域村莊統籌規劃為先導，強化各村莊規劃在區域層面的統籌協調。本文以珠海市乾務鎮為例，簡要分析鎮域村莊統籌規劃的內涵和意義。

2村莊規劃編制的現狀及問題

2.1村莊規劃編制的現狀

我國村莊規劃的實踐主要始于2005年開始的“新農村規劃”，“新農村規劃”強調村莊人居環境的改善，規劃內容更側重于基礎設施和住宅單元的布局。

隨著2008年《城鄉規劃法》頒布實施，全國各地陸續開展了一系列村莊規劃的實踐，普遍側重于建設規劃的內容”。為更好地指導村莊的發展、建設，珠海市近年開展的村莊規劃包含了發展定位、規劃布局、建設項目等內容，兼顧了從總體規劃到建設規劃的層次。

2.2村莊規劃編制存在地問題

2.2.1缺乏對村域范圍的統籌。從地理空間上來看，村莊是農村地理環境中的基本聚落單元，一般由村莊建設區和村域構成，村莊建設區是村民的生活集聚地，也是村莊建設規劃的主要開展范圍：村域一方面是村莊的行政管轄范圍，另一方面也是村民經濟活動的開展范圍和可達范圍。傳統村莊規劃側重于村莊建設區的空間布局，無法全面分析村莊的發展方向和路徑。

2.2.2缺乏區域層面的定位考量。鄉村區域發展具有多樣性更需要需要從區域的角度來審視村莊的發展。對于農業村，經濟作物的引入、觀光農業的運營是提高農民收入的重要途徑，而發展的規模性和風險性既需要從區域角度進行判斷，更需要村莊間的聯動合作：對于城郊村，服務業的活動高度依賴于周邊城鎮化或工業化的發展。

2.2.3缺乏與城市規劃的協調。集體建設用地、國有建設用地在土地管理制度上的二元化安排，使村莊和城鎮在空間發展上具有顯著的差異。隨著城鎮化的發展，城市建成區往往逐漸將村莊建設用地包圍，卻無法實現融合，形成“城中村”，成為城市建成區中的“異類”。在當前土地制度下，雖然“城中村”的形成不可避免，但是如果在村莊規劃階段能夠充分考慮與城市規劃的銜接，或許可以使“城中村”成為未來城市建成區中的社區單元。

3鎮域村莊統籌規劃的思路

3.1城鄉發展的統籌觀

在當前經濟下行壓力加大、社會矛盾突出的形勢下，全面深化改革是當前國家發展的首要任務，而改革長久失衡、脫節的城鄉關系更是重中之重。長期以來的城鄉二元結構導致城鄉之間缺乏有效互動，使鄉村的自身發展難以從城市的爆炸式擴張中獲益，而城市的要素流動也缺乏面向鄉村的方向和途徑，從而在結構層面產生一系列城鄉矛盾。理順城鄉發展關系必須立足區域，將村莊視為區域發展的單元，從區域整體發展的角度協調城鄉之間的經濟、社會、空間關系。

3.2鎮域村莊統籌規劃的思路

鎮域村莊統籌規劃通過綜合分析鎮域村莊的區位條件、資源等基礎因素，挖掘發展潛力，結合城市規劃布局，明確村居發展定位，并著重從發展方向、產業、設施等多個方面進行統籌協調，指導具體村莊規劃的編制，以實現城鄉之間、各村莊之間的統籌發展。

4鎮域村莊統籌規劃的實踐——以珠海市乾務鎮為例

4.1乾務鎮概況

乾務鎮位于珠海市斗門區西南部，距離珠海市中心城區46公里，共有16個行政村、2個社區。乾務鎮以工業為主導，形成了二、一、三的產業結構。村莊經濟以第一產業為主，臨近鎮區和園區的村莊發展有一定規模的生活配套產業。

4.2發展方向的統籌

發展方向是對村莊長遠發展的戰略引導。從鎮域來看，村莊可以看做點狀分布的功能節點，村莊的發展方向應與區域的城鎮化形成協調一致的步伐。

規劃首先根據上位城市規劃明確乾務鎮域未來的功能布局，在此框架下，結合各個村莊的區位和發展條件，劃分為城鎮化型、城鎮化兼顧農業化型、農業化型三類村莊。發展方向的確定可以使村莊在發展中有所側重，與城鎮化形成同步，分享城鎮化帶來的紅利。

比如，確定為城鎮化型的村莊在未來的發展中，應緊跟區域城鎮化的發展路徑，適時引導村莊產業逐步由傳統農業向第三產業、觀光農業轉型，避免因所處區域城鎮化建設伴隨的土地“農轉非”活動造成村莊生產力的突變式喪失。

4.3產業發展的統籌

相對于城鎮來說，村莊產業的發展規模較小，且由村民主導，受市場等不確定性因素影響較大，因此規劃更強調對特色產業的引導。重點針對各村的功能區位、發展方向、資源特點，提出各村特色產業的發展引導。一方面，希望通過特色產業的引導提升村莊產業的發展層次，符合城鎮化發展的需求：另一方面，提出村際產業的統籌重點，希望各村能凸顯特色，實現空間上的錯位發展，集聚規模，實現同類型產業的抱團發展。

以鎮區周邊的乾東村、乾北村、乾西村三村為例，三村是“乾務飄色”民俗文化的傳承地，均組織有各自的“飄色”表演隊，在文化的傳承、利用上也有各自的計劃。規劃從鎮域角度出發，提出三村應整合“飄色”的文化資源，共建文化基礎設施，從而壯大“飄色”文化的資源厚度，形成合力，更好地拓展“飄色”文化的傳承廣度和挖掘深度，以形成地域文化品牌和旅游節點，才能融入區域旅游發展鏈條。

4.4公共服務設施的統籌

公共服務設施布局的合理性主要通過可達性、共享性體現，公共服務設施的統籌即是通過分析區域設施的可達性和村莊設施的共享性，來實現城鄉公共服務的均等化，同時也避免村莊在設施布局方面各自為政、重復建設。

在區域設施可達性方面，本規劃分析了小學、初中、醫院、市場等城鎮公共服務設施的服務范圍，并通過比較服務范圍和村莊建設用地的重疊程度，一方面從服務村莊的角度，提出城鎮公共服務設施布局優化的建議，另一方面引導新村建設向更能接受城鎮公共服務設施服務的區域布局。

在村莊設施共享性方面，特別針對村莊建設區接壤的村莊，規劃分析了幼兒園、社區衛生服務站、運動場地等村莊級公共服務設施的空間分布和服務范圍，從空間上對設施的服務能力進行評價，提出優化布局的方向和措施。一方面，最大限度的發揮設施的服務效能，另一方面，盡可能避免各村單獨規劃建設造成的設施重復建設。

4.5市政工程的統籌

重點考慮各村莊規劃的市政管線系統與區域市政管網的銜接。其中，在污水處理方面，由于鎮域尚未形成系統的污水管網，規劃根據鎮域污水系統的建設現狀和未來建設時序，近遠期相結合，對各村的生活污水處理方式提出指引。從管網和設施布局上體現多村共享，減少投資成本，同時也提高了單個村莊規劃在市政規劃方面的合理性。

結語：鎮域村莊統籌規劃的編制，可以更有序地指引村莊規劃按照城鄉統籌的思路進行編制，有利于實現村莊規劃與城市規劃之間的銜接；同時，也應該看到，在當前制度體系下，城鄉二元結構將長期存在，城鄉協調機制的缺失可能導致規劃層面的統籌難以得到有效的貫徹實施。