河北省草原生態補償機制探討

胡海川+馮麗麗

[提要] 生態補償制度在草原生態治理環節發揮著重要作用。本文從草原生態補償的主體與客體、補償標準的確定以及補償實施路徑的選擇等層面，分析河北省草原生態補償機制，針對存在的問題，提出要拓寬草原生態補償主體和客體的范圍，補償標準的確定要重視“軟損失”的影響，草原生態補償路徑的選擇堅持以人為本的理念和可持續性的戰略眼光。

關鍵詞：草原生態補償；補償主體；補償客體；補償標準

本文為河北省社科基金項目：“河北省草原生態補償標準確定與實施路徑研究”（項目編號：HB15YJ021）

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年12月4日

一、引言

草原生態與生態文明建設以及國家的可持續發展密切相關，在我國經濟社會發展中的戰略地位不言而喻。生態補償制度在草原生態保護環節發揮著重要作用。2016年，國家開展新一輪的針對草原生態系統的補償活動，所涉及的省份包括河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、四川、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆等。河北省的草原生態系統主要位于張家口和承德地區，盡管所占面積比重較低，但在京津冀地區生態環境調節方面發揮著不可替代的作用，被視為首都重要的“生態屏障”?！笆濉逼陂g，國家針對河北省壩上草原9個縣區實施生態補償政策，草原植被平均覆蓋率達到66%，植被質量穩步優化，草原畜牧業開始由粗放式向集約式生產轉變，農民人均收入得以提升。草原生態補償制度的推行能夠促進河北省草原生態恢復、推進農牧業經濟發展以及實現農牧民生活水平的改善，該項制度的推行與實施提升了農牧民生產經營的自覺性，過去超載過牧和開發無序的行為得以有效抑制。

二、草原生態補償主體與客體

（一）草原生態補償主體與客體的確定。草原生態補償的主體與客體，分別指的是在草原生態補償實施過程中補償獲得方和補償提供方。生態補償制度成功推行的重要前提就是明確“誰來補償誰”的問題，即明確補償主體與客體的過程，是草原生態補償體系根基牢固與否的基本保障。對草原生態補償主體與客體的合理區分，明確補償方和受償方才能確保生態補償制度的長期有效。合理劃分生態補償的主體與客體，應當能夠重新配置不同的區域、流域、產業以及城鄉的生態資源和經濟利益，促使利益主體之間開展切實有效的成本分攤和利益共享的合作活動。明確界定草原生態補償主體與合體的范圍界限，才能夠合理劃分生態補償的區域范圍和責任范圍，厘清受償主體的層級結構，這是關乎生態治理效率與公平的關鍵支撐點。

草原生態補償政策的基本指導思想為“誰受益，誰補償”，能夠從生態系統中獲益的個人和主體，以及潛在獲利的群體，都應當積極承擔補償責任。事實上，實際受益主體范圍的劃定有著很大的難度，即便根據相關理論確定出生態效益的受益方，但在實際操作過程并不能保證這些受益主體能夠完全按照規定履行應有的環保和支付責任。因此，生態補償主體的確定，應充分結合行政區域劃分和生態產權的認定，最終篩選出能夠切實履行環境責任的利益相關主體。根據該原則，草原生態補償的主體應當是承擔補償義務的政府、企事業單位以及目標明確的受益群體和個人；客體應當是享有補償權利的政府、企事業單位以及目標明確的收益群體和個人。由于政府是生態補償制度最主要的推動者，能夠對資源的優化配置發揮不可替代的作用，而草原生態系統中從事農牧業生產的主體是農牧民，積極有效的補償方案對于農牧民降低過度放牧與開發能夠起到積極的引導作用。因此，補償主體與客體的基本層面就是政府和農牧民。

（二）河北省具體實施情況。根據河北省草原生態功能區域的環境治理的基本現狀，生態補償主體應當包括：與該區域草原生態功能息息相關的京津冀地區人民政府，對草原生態系統有著較強依賴或者產生負面影響的生產經營單位；張家口和承德地方各級政府，受壩上草原生態環境高度影響的下游和下風向受益主體；中央政府和京津冀地區政府是承擔補償責任的重要角色。生態補償主體應當包括：張家口和承德地方各級政府，積極響應政府要求履行禁牧和限牧責任的農牧民，由于草原環境治理以及配合政府開展草原生態環境建設而付出成本或遭受損失的企業和相關組織。近年來，河北省草原生態補償主體過于單一，中央和政府撥款是補償費用的主要來源，補償客體的范圍劃定也過于狹窄，真正為草原生態治理付出代價的相關企業和單位并沒有獲得應有的補償。

三、草原生態補償標準確定

（一）草原生態補償標準的確定方法。在對草原生態系統進行補償時，生態補償標準的確定關乎生態補償機制的公平與效率，是推進外部性內部化的一種有效手段，生態補償機制建立成功與否很大程度上取決于生態補償標準的確定。鞏芳研究指出，在草原生態補償研究領域，生態補償標準的確定是一個非常核心的問題，不僅直接關系到農牧民的生計、草原牧區生態平衡和經濟發展，也與生態補償制度的成敗、草原生態建設效果以及社會公平有著密切的關系。草原生態補償標準的確定需要權衡多方面的因素，是一項復雜的系統工程，補償不足或者補償過度，都有可能影響草原生態治理的效率。張志民等指出，建立草原生態補償機制的最終目的是為了保護草原，維護農牧民的切身利益，同時，生態補償標準能夠在很大程度上反映草地生態服務價值、牧民的損失及其發展機會受到的限制。目前，我國草原生態服務定價機制尚未形成統一的標準，理論研究領域的生態服務價值確定方法更是多種多樣，沒有形成普遍認同的方法和公理。生態補償標準的確定更側重于行政定價，不同區域的補償標準也是參差不齊，補償過度和補償不足問題均有發生，但是從補償收益和草原生態價值角度來看，近幾年生態補償標準設立的額度是偏低的，這就在很大程度上弱化了生態補償制度所發揮的激勵作用，農牧民從事畜牧業生產和草原生態保護的積極性受到打擊?？偠灾?，草原生態補償標準的確定能夠推進草原生態補償機制的有效建立，在整個補償體系中處于最為核心的地位。

生態補償標準的確定在很大程度上取決于對生態資產和生態服務的合理定價，草原生態系統的復雜性是定價環節最大的阻礙。通常應當從生態服務和生產能力兩個層面分析草原生態系統的價值構成：草原生態服務主要包括水土保持、水源涵養、空氣凈化、釋氧固碳、生物多樣性的維持、生態旅游文化、營養物質循環以及廢棄物的分解這幾個方面；草原生產能力的評價主要包括可食牧草法、植物營養物質能力指標法、草原載畜量指標法以及可用畜產品指標法。在明確草原生態系統價值的基礎上，結合草原生態系統的特征、畜牧業生產經營模式以及已經出臺的草原生態保護政策，以機會成本法、生態服務功能法以及意愿調查法明確草原生態補償標準。這三種方法能夠作為草原生態價值補償標準確定的重要依據，根據不同草原生態系統的屬性，所在地區的經濟發展水平，合理權衡不同方法的主次與優劣，使得生態補償標準的確定更為合理與科學。草原生態系統會受全球氣候周期性變化的影響，草原畜牧業的生產經營模式也會受到宏觀政策以及經濟環境的影響，因此草原生態補償標準的確定并不是一成不變的，而是應該隨著外部因素的變化而進行動態調整的一個過程，發展階段系數可以作為補償標準的調整參數。另外，在推進草原生態補償過程中，不能忽略“軟損失”的影響?！败洆p失”并不能夠在短時間內進行評價，并且測算難度較大，通常體現為一個逐漸積累、逐漸負面化的過程。草原生態補償過程所制定的一系列政策和規則，在一定程度上會破壞當地的傳統習俗和文化，進而會對當地居民所形成的既有的草原保護理念產生消極的作用。因此，草原生態補償標準的確定除了進行經濟層面成本收益量化之外，還要進行必要的政治分析、社會分析、心理分析以及博弈分析，這樣才能使生態補償標準的確定更為全面和準確。endprint

（二）河北省具體實施情況。結合對河北省壩上草原地區生態補償受償客體的意愿所進行的調查，考慮當地經濟發展情況，該地區生態補償標準的確定應當以當地農牧民的生產生活成本和實施限牧和禁牧政策所帶來的機會成本來確定，主要包括：受償者開展生態建設的直接投入、限牧和禁牧所帶來的直接收入損失、舍飼圈養基礎設施建設的成本、宏觀政策推動下的產業結構調整和生產方式轉變所帶來的機會成本，這些成本和經濟損失都是可以直接進行統計和估算的。草原生態補償制度在2011年開始正式在全國推行，并且已于2016年開始推行新一輪的草原生態獎補機制，在第一輪基礎上提高了補償標準，相對于重點農牧區，河北省草原面積比重較低，并且相關區域草原的生態價值大于其生產價值，受國家政策“一刀切”的影響，有限的地方財力并不能有效彌補該地區補償標準偏低這一現狀?！败洆p失”方面，舍飼圈養和禁牧限牧也會對當地既有的草原文化帶來一定的沖擊，既有補償標準的確定并未深入考慮該問題，事實上，該地區草原生態補償標準的確定不能忽略“軟損失”的影響。

四、草原生態補償實施路徑

（一）草原生態補償實施路徑的選擇。生態補償的實施路徑指的是通過何種途徑或手段使受償方享受到應有的補償。盡管國家已經制定了較為全面的草原生態補償總體框架，但是不同地區要根據自身實際情況予以消化應用，補償內容要符合當地利益相關者的訴求，補償實現路徑的選擇要有助于草原生態環境治理目標的落地。草原生態補償最主要的兩種途徑就是貨幣補償和實物補償，這兩種補償方式也較易實現。補償實施路徑的確定不僅要考慮實現的難易程度，同時也不能忽略補償路徑和手段的有效性。草原生態補償的初衷在于糾正和轉變目標區域不當的、干擾生態環境健康發展的生產生活方式，采用貨幣或實物激勵的方法來緩解草原生態區域的環境惡化的現狀。生態環境治理與生態補償政策的推行必須要考慮受償對象的生產與生活方式，與此同時，牧民教育、醫療保障、新生活方式與經濟文化背景的接納與適應，以及未來草原生態系統實現良性發展的問題，都應當是新經濟常態下生態補償體系構建所必須考慮的問題。貨幣與實物補償在其中必然要發揮主導作用，但也不能忽視文化傳播以及理念滲透的作用。例如，針對農牧民的繼續教育，就是使農牧民從個人理念層面體會到草原生態治理與經濟文化和諧發展的必要性，并更深地體會到“授之以漁”的重要性。草原生態補償實施路徑的選擇直接影響最終的補償效果，也能夠在很大程度上反映出補償政策的實施是一項復雜的系統工程，可持續性是整個政策框架的內核，生態補償的過程具有很強的針對性和靈活性。因此，應盡可能地避免補償的單一化，多途徑的補償方式才更有利于實現草原生態系統的優化與區域的可持續發展。

（二）河北省具體實施情況。當前，河北省壩上草原地區主要以貨幣補償和實物補償為主，在壩上草原各縣區，由于限牧和禁牧政策的推行，農牧民得到了數量不等的補償金，部分草原生態移民還獲得了政府所提供的住房和蔬菜大棚補貼，相關金融部門還提供了一定數量的生產性低利息貸款，用于滿足生態移民后牧民的生產經營。受償主體所獲得的貨幣和實物補貼用于保證農牧民的基本生產和生活，但對于長遠生產生活的保證有一定的欠缺。生態環境治理會使農牧民生產生活方式發生較大的轉變，生產經營所必需的知識和技能、基礎配套設施以及產業規劃布局存在一定的滯后性，農牧民觀念的轉變以及謀生方式并未及時跟進。因此，補償途徑的拓展是一個長期積累和深化的過程，由于生態治理的推行與生態補償機制不能很好地進行耦合，張家口和承德草原地區的部分牧民開始出現返貧，并違反規定重新進入尚未完全恢復的禁牧區放牧，使得過去積累的草原治理成果功虧一簣。生態環境保護與治理依賴于人的作用，而忽視人的作用草原生態則會失去最為基礎的保障。由于資源的稀缺性，貨幣和實物資產的補償對于受償者而言永遠都是稀缺的，不斷滿足利益相關者的實物資產補償永遠是第一位的，但有效的制度、教育以及文化供給也能成為有效的補償途徑，隨著生態文明建設的深入和農牧民生產方式的轉變，只有不斷拓展補償途徑，才能盡可能減少各類“軟損失”，使草原生態補償效果得以不斷地優化。

五、總結

草原生態補償制度是積極響應“生態文明建設”和“綠水青山就是金山銀山”的重要舉措之一。河北省草原生態補償政策的實施，使得草原生態得以明顯改善，畜牧業生產方式得以轉型升級，農牧民的政策性收入也有了一定提高。本文從生態補償主體與客體、補償標準的確定以及補償實施路徑的選擇這三個層面分析河北省草原生態補償機制和實現路徑，河北省能夠較好地執行國家出臺的生態補償政策，在后續政策制定和執行中要做到以下幾點：第一，要進一步認識到國家實施草原生態補償政策的重要意義，拓寬草原生態補償主體和客體的范圍；第二，認真做好草原確權登記工作，明確草原質量類別，加快基本草原的劃定速度，補償標準的確定要重視“軟損失”的影響；第三，因地制宜制定好實施方案，草原生態補償路徑的選擇堅持以人為本的理念和可持續性的戰略眼光。

主要參考文獻：

[1]馮春梅.讓草原更好地休養生息[N].人民日報，2016.9.28.

[2]魏琦，侯向陽.建立中國草原生態補償長效機制的思考[J].中國農業科學，2015.48.18.

[3]楊光梅，閔慶文，李文華等.我國生態補償研究中的科學問題[J].生態學報，2007.27.10.

[4]鞏芳，長青，王芳等.內蒙古草原生態補償標準的實證研究[J].干旱區資源與環境，2011.25.12.

[5]陳佐忠，汪詩平.關于建立草原生態補償機制的探討[J].草地學報，2006.14.1.

[6]張志民，延軍平，張小民.建立中國草原生態補償機制的依據、原則及配套政策研究[J].干旱區資源與環境，2007.21.8.

[7]郭建卿，靳樂山.中國生態補償研究綜述[J].林業經濟問題，2008.28.4.endprint