新增財政事權的規范劃分

張方　張蘋蘋

我國新增財政事權的劃分中存在諸多問題，例如法律依據不明確、缺乏立法權制衡，常以政策性文件形式表現、常采取“一事一議”模式、不可預期不穩定。國外對政府間事權基本上是依靠立法調整。雖然立法調整是法治化規范化的方式，但立法成本過高，效率過低，而我國當下又正經歷著經濟政治體制的改革，通過立法調整必然是高成本的。而此次《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》指出建立財政事權劃分動態調整機制，對規范劃分我國新增財政事權具有重要意義。在構建財政事權劃分動態調整機制中，應當發揮人大立法權對中央政府劃分新增財政事權的制衡作用，要遵循事權劃分的一般規律，制定事權劃分可行性或科學性報告，聽取地方意見作為前提，建立中央與地方協商的平臺。

2016年8月，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱“《意見》”）的出臺，是對《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中“建立事權和支出責任相適應的制度”的進一步落實。1994年分稅制改革的重點是劃分中央與地方的財政收入，而此次《意見》是針對央地財政事權與支出責任劃分開展的新一輪財政體制改革，重點在中央與地方政府財政支出。財政事權的規范配置是財政收支規范劃分的重要基礎。而正是由于我國長期以來的忽視，才導致了我國央地政府事權與財力不相匹配、事權與支出責任不相適應。此次《意見》提出研究起草政府間財政關系法，并提出構建財政事權劃分動態調整機制，以解決新增財政事權在政府與市場以及央地政府之間的劃分問題。但就如何具體構建財政事權劃分動態調整機制，仍舊需要進一步的研究與探索。本文從我國新增財政事權劃分中存在的問題出發，借鑒法治發達國家的相關經驗，從而思考如何構建我國的財政事權劃分動態調整機制。

新增財政事權劃分中存在的法律問題

進入21世紀，伴隨著我國社會、經濟的迅速發展，我國的社會矛盾、社會問題也日益增多，人民的公共需求也在不斷增加，政府提供基本公共服務的職能得以擴充，政府財政事權邊界經常發生變動。但在政府新增財政事權的劃分中，卻存在著諸多的問題。

首先，我國新增財政事權劃分缺少明確的法律法律有廣義和狹義之分，這里僅指狹義的法律，即全國人大及其常委會制定的法律。依據，也即缺乏人大立法權的制衡。根據事權與支出責任相適應，財政事權的增加意味著政府財政支出的增加，財政事權的劃分意味著政府間支出責任的分配。因此，一方面財政事權的劃分應當要遵守財政法治主義?！柏斦ㄖ沃髁x要求一切基于國家權力或以國家名義進行的收支活動，必須依照憲法和法律的規定進行，非經法定程序，不以政府更迭和領導人的變更而改變?！绷硪环矫?，財政事權的劃分應當符合財政民主主義。公共財政理論認為政府是服務于市場的，政府提供哪些基本公共服務并不能靠政府自主決定，只有通過民意的表達，才能合理確定政府事權的邊界。但是我國法律實踐中很多新增財政事權并沒有明確的法律依據。

其次，政府間事權邊界的調整多以政策性文件形式，新時期以來我國的很多的新增事權劃分都是以這種形式落實的，正如有學者所說，“自2003年提出把“三農”工作作為黨和政府工作的重中之重以來，在“三農”方而的支出也越來越多，各級政府承擔的“三農”支出責任也不斷增多，農業直補，農村公路、農村水利等基礎設施建設，新農合、新農保等社會保障支出，凡涉及農村的支出大多是新增加的支出責任。而且政府每推動一項改革，必然伴隨著事權和支出責任的增加，例如，保障性安居工程、醫療改革，是對原有缺位的彌補，社會事業改革基本靠財政支出來推動，造成政府支出責任的增加?！倍@一系列新增的事權無不以政策性文件形式頒布。這種政策性文件劃分的形式，固然有著效率較高、程序簡便的優勢，但是，存在合法性與合理性的問題。第一，政府財政事權的調整是政府利用財政資金提供基本公共服務職能的變動，其變動涉及政府與市場關系的變動、公共財政權與公民財產權關系的變動、政府財政收入與政府財政支出的變動。而以中央政府的政策性文件調整財政事權，政府的有限理性，將導致人民、地方政府等相關利益主體的意見難以兼顧，因此，以中央政策性文件調整財政事權有違財政民主原則。另外，財政事權調整僅僅是通過政策性調整有違財政法治的原則。第二，政策性調整，不具有可預期性和穩定性，對于地方政府而言往往很是被動，且政策性文件對財政事權與支出責任的劃分往往是模糊的，并不具有實際的操作性，往往導致支出責任不斷下移，基層政府的財力愈發緊張。正如有學者指出“對于新增事權、突發事權出臺增支政策時，中央政府只負責下發文件，在特殊情況下會增加一部分專項轉移支付，卻硬性化地方基層政府的財政支出標準，基層政府只能被動接受，如此，新增事權的支出責任就自然下移至基層政府?！?/p>

最后，新增事權在央地政府之間的劃分基本上以一事一議模式為主，缺乏規范固定的劃分調整制度和機制。在這種模式下，事權劃分較為隨意，無法通過固定的制度和機制穩定。由于我國中央政府居于主導地位，且央地政府之間缺乏有效的財政協調機制，地方政府往往處于弱勢地位，其合法利益難以得到相應的保障。如上級部門出臺政策，下級部門按照比例分攤，按照財力和地域經濟、社會發展等因素確定分攤比例，幾乎所有的新增支出都是如此。這樣的事權劃分模式導致事權劃分的一事一議模式成為常態，因項目而異，制度非常零碎，無統一的設計，甚至支出數據的統訓一也難以獲得。清晰的定位是事權和支出責任劃分的基礎，也是難點。制度的穩定性是制度有效運轉的前提，“一事一議”型的模式只是暫時性的資金分配方式，并不利于制度的有效運轉和事權的履行。

國外新增財政事權調整的啟示

新增事權的劃分調整，其實質上仍舊是政府與市場、中央與地方政府之間的事權分配問題，歸根結底還是財政分權的問題，借鑒法治發達國家對政府間事權分配的制度，能夠為我國新增財政事權的劃分提供經驗和教訓。

美國作為一個聯邦制的國家，其聯邦和州之間不存在行政隸屬關系，兩者之間權力由憲法進行劃分。美國憲法列舉了聯邦政府包括課稅及征收、國際和州際通商的管理在內的17項立法權限，并例舉了對州的禁止事項。美國聯邦政府的事權范圍實際上由聯邦所享有的立法權限來確定，因為聯邦法律的實施都是由聯邦行政機關來進行的。同時，美國憲法賦予了國會對于可由憲法授予權力引申而來的權力立法，這為聯邦政府事權擴大提供了相當大的彈性。隨著社會經濟的發展，聯邦政府的事權通過國會的立法得到了擴大，例如，“19世紀末，美國貧富分化加劇，偽劣商品盛行，針對此情況而頒布的《肉品檢查法》和《純粹食品藥品法》使聯邦政府的事務管轄范圍擴大到食品藥品監督領域；面對經濟危機時，聯邦政府制定了《緊急銀行法令》，成立了美國證券交易委員會，將手伸入經濟領域；為安排退役軍人，保證教育公平，聯邦政府還頒布了《軍人安置法》和《國防教育法》等，介入始終由州政府扮演領導角色的教育領域?！笨偠灾?，美國聯邦與州之間的事權調整是在聯邦憲法給予的彈性空間基礎上，通過國會以及州的立法來不斷實現的。無論聯邦與州之間事權如何調整，這種事權的劃分始終都是在憲法和法律的控制范圍內，都具有明確性。另外，美國作為一個判例法國家，聯邦法規在規范聯邦與州之間的財政關系上也發揮的重要的作用。聯邦最高法院通過對聯邦政府以及州政府的行為進行違憲性審查，進一步界定了政府間的事權范圍。endprint

法國作為一個單一制的中央集權國家，則是通過一系列的法律頒布來實現中央與地方政府事權的調整。法國實施了一系列的地方分權改革來調整中央與地方之間的財政關系?！?983年的《市鎮、省、大區和國家權限劃分法》，同時賦予大區、省和市鎮在各自的區別內對基礎設施、經濟、社會、保健、文化和科學的管理和發展，國家的職能：賦予在這三級對于規劃和住宅的某些職能，并對這些新翼角的職能給予明確的財政支持?！?/p>

雖然美國是聯邦制國家，法國是單一制國家，兩國的央地關系大相徑庭。美國是以憲法明確劃分聯邦與州之間的財政關系，法國可以說是中央在財政關系中居于主導地位，但是可以看出兩國仍舊存在一個共同點，就是對于政府事權調整的規范化、法治化，而不是依靠強制性的政策性的分權?！罢咝苑謾嗟牟焕蠊褪欠謾嗟牟淮_定性和不穩定性，以及由此產生的中央與地方關系的不明確性和地方政府的不安全感。相對于政策性分權，法制化分權是在法律框架內穩步進行，權力轉移過程協調有序，明確具體?！蓖ㄟ^立法來調整政府間的事權劃分僅是規范劃、法治化劃分新增事權的一種方式。但立法往往耗費大量的時間，成本較高。正如有學者指出“鑒于我國目前處于轉型經濟時期，對經濟生活領域的調整處于多變時期，政治體制改革也在伊始階段，機構改革隨著認識深入而調整，如每次變化均啟動修法程序，將大大增加立法成本”。因此，在對我國新增事權劃分調整中既要做到合乎財政民主、財政法治原則，也要合理提高效率與控制成本。

關于我國財政事權劃分動態調整機制的思考

此次《意見》提出要建立財政事權劃分動態調整機制，即財政事權劃分要根據客觀條件變化進行動態調整，其中指出對新增及尚未明確劃分的基本公共服務，要根據社會主義市場經濟體制改革進展、經濟社會發展需求以及各級政府財力增長情況，將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔，將應由政府提供的基本公共服務統籌研究劃分為中央財政事權、地方財政事權或中央與地方共同財政事權。此次《意見》提出的財政事權劃分動態調整機制，對于我國規范劃分新增財政事權具有重要意義。

建立財政事權劃分動態調整機制的必然性。首先，財政事權劃分動態調整是公共財政的應有之義。公共財政是在市場經濟基礎之上建立的，彌補市場缺陷的，只有當市場不能提供公共需要的前提下，才需要公共財政的介入。而財政所服務的市場又是處于不斷變化之中的，因此，隨著市場的不斷變化，財政事權也應當進行相應的調整。其次，目前我國正處于政治體制改革的時期，正如張維迎所說，未來三十年，是我國政治體制改革的三十年。由于財政事權與政府的行政管理體制密切相關，因此伴隨著這種行政管理體制的變更，財政事權也勢必會發生相應的調整。最后，從事權與財權、財力的相互關系來看，財權與事權相匹配是應然狀態，財力與事權相匹配是實然狀態，政府的財權與財力都會發生變動，應當根據政府財權、財力的變化，相應的調整財政事權與支出責任。因此，即使對于財政事權與支出責任事先進行明確的法律劃分，如制定《財政收支劃分法》，可以最大程度上避免爭議的產生，但是法律相對于社會發展而言總是滯后的，法律在制定時應當為新增事權預留一定的調整空間，并且為財政事權動態調整從調整主體、調整范圍、調整方式、調整程序等方面制定一套完善的法律約束機制，進而為我國財政事權的動態調整提供指向性的規范劃分模式。

財政事權劃分動態調整機制的定性?！柏斦嗯c行政權是一體的，行政權側重于事，財政權側重于財?！必斦聶嘤挚梢詺w于行政權領域，近期我國正開展權力清單制度，各地各級政府及政府部門正在制定權力清單，其中也提及了建立權力清單動態調整制度，且有學者認為在權力清單制度的基礎上建立我國的事權清單。那么如何認識權力清單的動態調整制度和財政事權劃分動態調整機制呢？表面上是動態調整機制的對象不同，但兩者仍舊存在實質性差異。由于我國正在推行的權力清單制度僅是對政府享有的法定權力的整理，行政機關并不能以權力清單方式創設任何一種行政權力，因此，權力清單的動態調整依據是法律對行政權的修改與調整，具有被動性，受制于立法權。權力清單屬于行政自制規范，因此對權力清單的動態調整也應當是行政自制規范的范疇。而財政事權的動態調整機制則應當是立法權對行政權的限制，通過確立一套政府動態調整事權的機制保障政府依法劃分財政事權，另外，財政事權劃分動態調整也是政府事權清單進行調整的前置條件?？傊?，即財政事權本身的確定、分配給中央還是政府，都應當收到立法權的制衡，而不是單純的行政系統內部的權力調整。

財政事權動態劃分調整機制的具體設置。如何構建我國的財政事權劃分動態調整機制才可以避免我國現階段在新增事權劃分中所遇到的一系列問題？正是構建財政事權劃分動態調整機制中必須要考慮的?；谑聶鄳斉c支出責任相適應，那么財政事權劃分動態調整也即對于新增財政事權如何在政府與市場、中央與地方政府之間劃分調整的問題，因此，實質上仍舊是財政分權的問題。接下來，筆者便從財政分權的角度來考慮我國如何構建財政事權動態調整機制。

財政分權即包括財政橫向分權也包括財政縱向分權。但是我國長期以來更為重視的中央與地方政府之間的縱向財政分權，而忽視了財政橫向分權。但“財政橫向分權是基礎，縱向分權受制于橫向分權?！睂τ谖覈斦聶鄤討B調整機制的設置當然無法擺脫財政分權的框架，尤其是我國現下的財政橫向分權?！柏斦M向分權以國家權力分配為基礎，其間并沒有太多的特殊之處”。財政橫向分權也即財政權在立法機關、行政機關、司法機關之間的配置，具體分為立法機關的財政決策權，行政機關的財政執行權，司法機關的財政爭議解決權。財政權的橫向分立與平衡恰恰是財政民主主義與財政法定主義的根本體現。財政民主主義要求代表民意的立法機關通過財政立法權、財政預算審批等財政決策權對政府的財政執行權進行牽制和監督，避免政府濫用財政權。財政法定主義政府的財政行為應當在法律的規范控制之內。但在我國人大由于種種原因，其財政立法權卻十分的軟弱，處于薄弱的環節，導致我國行政機關的財政權難以得到有效的制衡。而這也正是我國在新增財政事權劃分中央政府在缺乏法律依據的情況下，以政策性文件配置中央與地方財政事權的根本原因所在。但是我國這種財政立法權與行政財政權之間的不平衡正在改善。預算法的修改就是一個好的開頭，表明我國立法權在財政領域中將發揮重要的作用，以約束政府的財政權。因此，在構建財政事權動態劃分調整機制中，應當發揮我國全國人大及其常委會的財政決定性作用。首先，這種決定性作用在于政府對新增事權的調整劃分必須是在法律框架之內。其次，在具體的新增財政事權劃分中，應當體現全國人大及其常委會的制衡作用，來避免中央政府的隨意劃分。例如，通過全國人大及其常委會對中央劃分新增財政事權方案的批準、通過對中央政府劃分新增事權納入全國人大或常委會的備案審查等措施來制約。與此同時，將新增財政事權的動態調整賦予中央政府又體現了動態調整的靈活性和效率。endprint

財政縱向分權，也即一國各級政府間縱向的財政權限劃分。財政權在政府間的縱向分配，包括財政收入和財政支出的分配。有學者將財政分權劃分為兩種模式：“對稱性財政分權模式和非對稱性財政分權模式，并指出兩者的財政收益權與財政支出責任的匹配程度不同。在對稱型制度模式下，財政收益權與財政支出責任的匹配程度相對比較高，各級政府的財政支出責任通常有相應的財政收益權予以保證。而在非對稱型制度模式下，財政收益權與財政支出責任的匹配程度則相對比較低，一般地方各級政府承擔更多的財政支出責任，而在財政收益權的分配方面則偏向于中央政府?！蔽覈呢斦謾嗍且环N非對稱性財政分權模式。而且更為嚴重的是我國對于劃分新增事權時，往往將本應當中央政府或中央政府與地方政府共同承擔的事權交由地方程度獨立承擔，忽視了財政事權在縱向劃分中應當遵循的一般規律。因此，構建財政事權動態劃分調整機制，應當明確中央政府在具體事權劃分中應當嚴格遵守的依據，即根據事務的受益范圍大小、事務的復雜程度等來確定事權具體由哪一級政府承擔。另外，由于新增事權的合理劃分并不是一個單純的法律問題，因此，為了合理的劃分，應當出具新增事權劃分的可行性與科學性報告，以供中央政府合理的配置。

另外，雖然我國是中央集權制國家，中央在一國之中居于主導地位，但是現今的集權制國家都強調給予地方一定的自主性。且基于事權與財力相匹配，中央在劃分財政事權時，應當充分尊重地方的實際情況，這也是財政民主原則的要求。但是從我國新增事權劃分中來看，地方成為了中央的執行工具。中央往往只負責下達政策文件，而不管地方實際財力情況，讓地方承擔預算外的財政支出，而地方在利益訴求難以得到規范表達的情況下，也只能通過預算外財政收入以及發行地方債等不符合法律規定的行為來擴大財政收入。因此，在構建財政事權動態調整機制中，應當尊重地方政府的意見和利益訴求，從地方政府的實際財力狀況出發。法律應當規定中央政府在劃分新增財政事權時，將聽取地方劃分意見作為前提條件，且要提供一個中央與地方相互協商確定財政事權劃分的平臺，將地方意見、以及中央與地方之間的協商作為新增財政事權劃分方案的內容之一。

綜上，筆者認為我國財政事權劃分動態調整機制應當由中央政府在法律的授權范圍內進行調整，強調人大財政決策權的制衡作用，遵循嚴格的事權劃分規律，制定可行性和科學性報告，將地方政府意見作為劃分財政事權的重要條件。endprint