葉興慶：如何實施鄉村振興戰略

在現階段提出用“鄉村振興”來統領“三農”工作，而不是再用以前單純的農業現代化概念，這在立意上有一個新的提高。

2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中，就“三農”工作提出很多新概念、新表述，并首次提出實施鄉村振興戰略。亮點還有農地第二輪承包到期以后再延長30年不變。如何正確理解這些新部署、新要求，中國經濟報告專訪了國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員葉興慶。他深入解讀了決勝全面小康、實現城鄉區域協調發展、脫真貧、真脫貧、2020年實現貧困縣摘帽等相關話題。

“鄉村振興”統領“三農”問題

中國經濟報告：十九大報告首次提出實施“鄉村振興”戰略，您如何看待這個新戰略？

葉興慶：對農業農村發展總思路的表述，十八屆五中全會《建議》和“十三五”規劃綱要的用詞略有不同，以前是用“農業現代化”表達對農業農村工作的總部署，現在則是用“鄉村振興”來統領農業農村工作。經過改革開放近40年的發展，城鄉整體關系的變化和農村自身的發展變化，已經到了需要對“三農”工作整體思路做一個大梳理和大調整的階段。以前所講的“三農”，更多是強調解決農業問題，推進中國農業現代化。在這個過程中，中央也逐步提出要統籌城鄉發展，建設新農村?？傮w而言，在戰略上對鄉村問題并非不重視，只是上升的高度還不夠。

這次習近平總書記明確提出要“振興鄉村”，首先是對這些年現實生活中存在的矛盾和問題的一種呼應。每年春節前后，會有很多城市精英返鄉，面對鄉村的發展現狀，他們有很多感慨，這幾年新媒體流行的“鄉愁體”文章，就是在抒發人們對城鄉之間巨大落差的感嘆。在工業化、城鎮化過程中，有些地方的鄉村的確在衰敗，老齡化、空心村、空心屋等問題越來越引起有關部門重視。這次提出要“振興鄉村”，正是對這類現實問題的一個回應。

另一方面，則是針對社會主要矛盾變化的相應部署。十九大一個重要的理論成果，是對中國社會主要矛盾的新認識，其中人民對美好生活的需要內涵豐富，包括很多方面。具體到農民，就包括農民自身、或留在農村的人對美好生活的需要。他們要吃飽、穿暖，有一個好的環境；此外，均等化的公共服務，上學、看病、養老等，都要逐步與城市看齊。不僅農村自身有新的需求，從城市角度來看，城市對農村也有新需求。以前農村供給城市足夠的農產品，讓城市人能夠吃上飯，吃上蔬菜水果、肉蛋奶就行了，但現在城市希望農村在提供物質產品以外，還要提供生態產品，要為整個社會提供一個優良的生態環境，甚至為城市居民提供一個休閑的好場所。因此，此次提出“振興鄉村”，也是適應城市居民對美好生活的需要。這也是為什么在現階段提出用“鄉村振興”來統領“三農”工作，而不是再用以前單純的農業現代化概念，這在內涵上有一個新的提高?！班l村振興”主要是針對現在的問題，對現實生活各方面的新變化、新需求，在發展戰略上做了相應的調整和反映。

中國經濟報告：十九大報告明確提出要加快推進農業農村現代化，具體如何落實呢？

葉興慶：對研究“三農”領域的人而言，這是十九大報告不同以往的一個最大變化。農業現代化容易把人的思維局限在農業，但十九大報告里面明確提出要加快推進農業農村現代化，也就是不僅農業要現代化，農村也要現代化，它的面拓寬了。以前談“三農”問題，更多的是談論“農業”，這次是農業農村現代化，更廣義地說還包括人的現代化、農民的現代化，也即農業、農村和農民的“三農”現代化。雖然十九大報告沒有這么強調，只講“農業”“農村”現代化，但我們完全可以把“農民”現代化也納入進來。

另外，對農業農村發展的要求也相應變了。2005年十六屆五中全會提出建設“社會主義新農村”，那次提的五句話20個字總要求跟這次提的五句話20個字總要求相比，這次的內容明顯立意更高，要求更高，內涵也更加深刻。十六屆五中全會對新農村的總要求是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，這次則變成了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?。

變化主要是：總要求的文字內容有一定調整，例如用“產業興旺”替代了以前的“生產發展”，用“生態宜居”替換了“村容整潔”，用“治理有效”替代了“管理民主”?！吧a發展”給人的概念就是農業生產，就是發展農業，這次講“產業興旺”，是指農村整個產業體系，包括三產融合，都要全面發展?！按迦菡麧崱本褪寝r民的房前屋后要整理得干凈些，但“生態宜居”不僅對村莊的生態環境有更高要求，而且也要求整個農業走綠色發展道路、整個農村的生態環境有明顯改善，建設人與自然和諧共生的農業農村現代化。另外，就是發展鄉村旅游、休閑農業、觀光農業，讓城里人有一個好的休閑去處。從這些角度來講，生態宜居要求是很高的。從“管理民主”到“治理有效”，要求在完善村黨組織領導的村民自治制度的基礎上，進一步加強農村基層基礎工作，根據農村社會結構的新變化、實現治理體系和治理能力現代化，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

總要求的文字順序也有所調整，原來居第二位的“生活寬?！闭{整為“生活富?！焙蠓诺搅俗詈?。生活富裕與先前強調的生產發展、生活寬裕類似，但是又要求更高，先前的“生活寬?！敝皇侵v生活寬裕，即溫飽，這次則是“富?！??！吧顚捲！笔?005年十六屆五中全會社會主義新農村建設要求之一，到現在12年過去，農村的面貌已經有了很大變化。不僅農民收入長期快速增長，對農村的基礎設施，包括農村的水、電、路、氣、危房改造等，這十多年國家也投了大量資金，最近這幾年的美麗鄉村建設，各地都有好的做法和典型，有些地方的農村面貌已經發生很大變化。這次提出新的農業農村發展總要求，是在過去十多年實踐和新農村建設基礎上提出的一個更高的、面向未來的要求。

2020脫貧不掉隊

中國經濟報告：脫真貧、真脫貧，到2020年就剩三年了，任務不可謂不艱巨。能否如期實現這一目標呢？

葉興慶：這個問題是這次十九大報告里面，跟“三農”有關系的另外一個很重要的問題。endprint

到2020年要一個不掉隊，貧困戶、貧困村、貧困縣都要摘帽。從最近這兩年精準扶貧的進度來看，我們應該堅定到2020年實現這個目標的信心。從十八大到2016年，這四年間已經解決了5000多萬貧困人口脫貧的問題，現在還有4000多萬。這4000多萬貧困人口，具體分兩種情況：有勞動能力的，通過產業扶貧能夠脫貧；還有一部分是今后要通過社會保障兜底的?，F在農村有低保制度，低保制度如果與精準扶貧的政策銜接好，如果能做到應保盡保，僅靠低保就能夠對他們兜底。當然，我們并不會滿足于這個標準，貧困人口處在低保水平上是不行的，希望通過產業發展讓他們過上更好的生活，我們還是會有辦法、有能力的。

以個人的理解，現在的精準扶貧其實是在想辦法讓盡可能多的扶貧對象過上比低保更好的生活，否則就不用精準扶貧，大家吃低保即可，什么事都能迎刃而解。但是我們不希望大量的人長期處在低保線上，只是在通過產業發展還發展不起來時，能夠通過低保讓他們先有一個基本的生活保障。哪怕是殘疾人，也還是有一定勞動能力的，我們希望通過發展產業讓他們過上更好的生活。我認為“精準扶貧”的核心要義，就是產業扶貧。之所以強調“產業”，是因為只有產業扶貧，才能讓他們長期、可持續地過上更好的生活。有些地方發展產業確實有困難，我們就通過其他辦法解決，例如通過國家的生態建設項目，為貧困農民提供生態養護的公益性就業崗位，讓他們獲得穩定收入。

如果遇到某些地方沒有生態公益性崗位，自己發展產業又發展不起來，我們就通過資產收益扶貧，即把國家的扶貧資金、扶貧資源分給貧困人口。但貧困戶的個人發展往往受限，這時候像合作社這類可以良好發展以獲益、卻又沒有資格享受到扶貧資金的，就可以把扶貧資金分記到貧困戶頭上，然后資金由合作社或帶頭能人使用，最后再將資產收益返還給貧困戶。如此，就讓貧困戶參與到產業發展的過程中來了。這也是產業扶貧一個很好的方式。

十六屆五中全會設立的新農村目標都是在講農村的一般水平，在平均數下還是有一部分人處在比較低的層次上，所以不可能是齊步走?，F在我們對農業農村現代化要有一個通過努力能夠實現的新要求，以及更高的目標，即新的五句話20個字，它講的是平均發展水平。

此外，需要注意的是，目前的貧困人口統計，包括精準扶貧的工作部署都是針對農村，沒有涉及城市?，F在的貧困人口都是專指農村貧困人口，脫貧多少萬是指農村貧困人口，剩下4000多萬是指農村貧困人口，派出的扶貧工作隊也都是去往農村。城市里現在有低保制度，其他的還尚未論及。因此，我們建議在2020年精準扶貧任務完成以后，中國的扶貧工作應該根據聯合國《2030年可持續發展議程》重新調整，我們建議城鄉統籌，城市、農村貧困問題一起考慮。但這是下一步的事情了，十九大尚未涉及此事。

農地承包再延長30年不變

中國經濟報告：十九大報告提出，第二輪土地承包到期后再延長30年。其意義何在？

葉興慶：十九大報告明確提出第二輪土地承包到期以后再延長30年，這是報告有關于“三農”問題的第二大亮點。我認為對此要從兩個方面來理解。

第一，距2008年黨的十七屆三中全會《決定》明確提出“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，已經將近10年時間了。十八屆三中全會《決定》再次強調了這一點，并作為改革任務之一。最近這兩年，有關部門就土地承包關系長久不變到底如何落實做了大量調查研究。十九大報告提出“再延長30年不變”，可以說是保持了政策的連續性。

1984年全國普遍實現家庭承包經營制度以后，中央提出土地承包關系15年不變。在1993年第一輪承包即將到期時，中央為了讓農民吃一顆定心丸，宣布第一輪到期后再延長30年不變。所以，那個時候把“30年不變”理解為一顆定心丸。

第二輪到期的時間為2028年左右，現在宣布第二輪到期以后再延長30年不變，是再次給農民吃一顆定心丸。十八屆三中全會提出長久不變的改革任務后，社會上對“長久不變”到底怎么理解的討論比較多。有人認為“長久不變”就是不變，就是永久，有人認為長久不變還得給個年限，比如70年、90年，各種意見都有。這次中央定調30年不變，我認為是延續了第一輪承包到期以后第二輪延長30年的做法，再次延30年，這樣既避免了各種紛爭，也保持了政策的穩定和連續。

第二，是為未來的政策調整和制度變革留下空間。確定為延長30年，而不是延長70年、90年，這“30年”不是隨隨便便定的，我認為是有深刻寓意和深遠考慮的。一個重要考慮是，確定為30年，是為了同我們實現強國目標的時間點相吻合。30年我們能看到足夠多的變化，比如未來30年整個鄉村的變化、城鄉人口的結構變化，包括農村自身的人口結構變化，農民的就業結構、農民的收入結構都會發生質的變化。未來的土地制度，包括“三權”分置制度還會根據實踐的發展進行相應的完善，所以要為未來的發展和完善留下足夠的空間。如果宣布70年不變、90年不變，這70年、90年間，中國的社會結構不知將要發生多大的變化，客觀現實會有大改變，實踐基礎會有大改變。定為30年，則既達到“定心丸”的效果，又為未來根據實踐的發展，對農村土地制度做進一步的完善和改進留下空間。不能把話說滿和說早，捆住自己的手腳。正如習近平總書記在參加貴州代表團審議時指出的，“到建成社會主義現代化強國時，我們再研究新的土地政策”。

“污染”與“綠色”

中國經濟報告：針對目前化肥農藥、工業排污等對一些地區的土壤和水體造成的嚴重污染，新時代應如何確保食品安全、糧食安全？

葉興慶：“污染”跟“綠色”是一個問題的兩個方面。與工業產能過剩，鋼筋水泥存在去產能問題不同，目前中國農業存在的一個特殊問題是“資源環境透支”。我們的糧食安全、耕地保護這根弦是要繃緊的，不敢說農業存在產能過剩，但我們心里要明白，農業現有的產能里面，相當一部分是以犧牲生態環境為代價換來的。從這個角度理解，農業雖不存在過剩產能，但是存在透支產能，很多產能是透支來的。顯然，這個局面是不可持續的，這是在吃子孫飯。endprint

最近這兩年，在供給側結構性改革里，已經把農業的“可持續發展”納入到供給側結構性改革之中。有關部門對“化肥和農藥的減量”“重金屬污染耕地的治理”“地下水超采區的治理”等問題開始探索解決辦法。下一步，隨著生態文明理念的深入，隨著社會的主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，全社會對生態產品的需要將上升到一個更高水平，就會倒逼我們回過頭來轉變農業發展方式，治理農業產能中不健康、不可持續的產能。

中辦、國辦近期印發《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，其實就是重要的指導思想?，F在要確保食品安全、糧食安全，推動農業走上可持續發展道路，應從兩個角度入手，分別是約束、激勵。

約束，是要健全法制和規章制度。對諸如不規范使用化肥、農藥，違規超采地下水的行為用規章制度進行約束。激勵，則是要建立一個讓農民采取綠色生產方式的內在激勵機制，形成內在動力。如果農民按照新的方式發展，就能拿到更多好處，他會自覺自愿地發展綠色農業，采取綠色生態導向的生產措施，這是一個內在的激勵機制。我認為要建立內在激勵機制，還需要靠市場，要讓農民按照綠色生態生產方式生產出來的產品能賣上一個好價錢，這樣他才會采取這種生產方式。

如何才能讓一個好東西賣上好價錢呢？首先是品牌問題，即要幫助農民培育品牌；還有就是營銷渠道，要為綠色生態產品建立一個從田間地頭到餐桌的順暢流通體系，這樣就能夠消除消費者與生產者信息不對稱的狀況?，F在城里面的消費者多數有購買力，他們肯定愿意多付點錢吃上更好、更安全的東西。

要消除信息不對稱，就需要再造流通業態、產業形態，也就是發展新產業、新業態，特別是發展新業態，如電商，甚至合作社等?，F在發達國家流行農夫集市、社區支持農業，通過地產地消這樣一些新業態來降低信息不對稱的程度，讓消費者為優質產品支付更高的價格，生產者也就更有生產積極性。

在某些措施上還需要國家補貼來撬動。采用綠色生態的生產措施的早期階段，市場認可度不高，成本較高，生產者缺乏積極性，這個時候就需要財政補貼來引導。我們提倡建立“綠色生態”導向的農業補貼體系，這兩年國家也在往這個方向調整，下一步應加大這一領域的補貼力度。還有一個利好信息就是，“綠色生態”領域的補貼多數是WTO規則允許的補貼，不受限制。其與干預市場價格的補貼不同，還有很大的發展空間。endprint