農村信用社面臨的困境與改革路徑探析

黃凱柯

(華東政法大學 法律碩士教育中心，上海 200333)

農村信用社是我國農村最主要的金融組織，是農村金融市場的基礎，在服務“三農”的政策引領下，農村信用社為完善農村金融體制，促進農村經濟發展，進一步解放農村生產力發揮了極其重要的作用。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的完善，特別是中國加入世界貿易組織，城市金融業大踏步前進，農村金融市場雖然有所發展，但漸顯疲態，在很多方面已不適應經濟運行的新常態?？s小城鄉差距是國家頂層設計的重要一環，農村信用社改革是改善農村金融環境的關鍵節點。

1 農村信用社的法律性質

農村信用社已經存續了相當長的時間，甚至可以追溯到建國以前(1923年6月中國華洋義賑救災總會輔導組創辦我國第一個農村信用社——河北香河農村信用社)。改革開放以來，農村信用社進行了一系列改革，包括與人民公社分離，由中國農業銀行托管；與農業銀行脫鉤，實行自負盈虧、自主經營等。但是至今關于農村信用社的法律性質仍未達成統一意見。筆者認為，農村信用社的法律性質可從三個方面予以明確：

1.1 政策性金融機構

2003年銀監會頒布的《農村信用社省(自治區、直轄市)聯合社管理暫行規定》指出，農村信用社的省聯社需履行“督促農村信用社貫徹執行國家金融方針政策，落實支農工作”的職能。2004年《國務院辦公廳關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》)指出，農村信用社無論采取何種形式，必須堅持服務“三農”的經營方向?？梢?，農村信用社不是普通的金融機構，它承擔著國家支持“三農”建設的政策任務，在資金配置方面必須向“三農”傾斜。因此，農村信用社是政策性金融機構。

1.2 商業性金融機構

農村信用社在經營方向、法人管理、組織形式上和一般商業銀行類似，二者同屬銀監會管理，都是銀行類金融機構。事實上，近年來很多農村信用社已經改制為農村合作銀行或者農村商業銀行。農村信用社旨在服務“三農”，但這并非農村信用社的本質特征，在法人類型上，它是商業性金融機構的一種。

1.3 合作性金融機構

農村信用社是合作制組織，是由農民、個體工商戶、其他農村經濟組織自愿組成、自愿籌集資金、自主管理的合作經濟形式，主要目的在于滿足本合作組織內部成員的生產發展需要。不同于一般商業銀行，農村信用社具有極強的內部性。它的設立是由內部會員自主決定的，會員自主管理，資金主要投向本合作組織內部成員?？梢?，農村信用社是農民為滿足自身發展需要，聯合其他主體設立的主要在農村運營的合作性金融機構。

2 農村信用社面臨的發展困境

近年來，農村民間借貸市場不斷走強，利率越來越高，雖然未及高利貸水平，但已影響到農村金融市場的穩定。同時，農村閑置資金大量外流，投入到農業生產領域的資金有限，農戶和農村中小企業融資渠道變窄，阻礙了農業發展。具體來講，現階段農村信用社主要面臨以下問題：

2.1 行政干預嚴重，監管體制不暢，農村信用社法人獨立性缺失

我國農村信用社經歷了從官辦到獨立的發展軌跡。改革開放初期，為加快農村經濟恢復，國家決定由中國農業銀行代管農村信用社，雖然一定程度上達到了預期目的，但是使農村信用社事實上成為了中國農業銀行的基層機構，農村信用社名存實亡。在國企改革的背景下，農村信用社與中國農業銀行脫鉤，自主經營、自負盈虧。2003 年《國務院關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》提出，“改革信用社管理體制，將信用社的管理交由地方政府負責?！敝?，各省都組建了省級信用聯社，代表政府行使管理職能。

從發展路徑看，農村信用社改革的趨勢是將監管權限下移，提升獨立性，但是即使到現在，行政干預仍然存在，無非是從直接轉變為間接。農村信用社不同于一般商業銀行，具有特殊的管理權限，長期由政府直接管理，這導致一些地方政府以扶持“三農”為借口，將農村信用社作為地方財政的小金庫，直接干涉農村信用社的經營[1]。農村信用社的法人獨立性受到嚴重挑戰。

2.2 內部管理機構形同虛設，“內部人控制”現象嚴重

按照《農村信用社省(自治區、直轄市)聯合社管理暫行規定》，農村信用社需設立“三會”，分別是社員代表大會、理事會、監事會。社員代表大會是農村信用社的最高權力機構，由入股的農戶和個體工商戶組成，理事會是具體事務的執行機構，監事會是內部監督機構。由于農村信用社設立時農民繳存股金并非完全自愿，因此農民對信用社“自我服務的經濟組織”的性質缺乏認同，更別說參與信用社民主管理了。即使有些農民愿意參與信用社民主管理，事實上，他們的參與渠道也被剝奪了。社員代表大會虛置，伴隨著省級聯社建立，省級政府獲得了農村信用社理事長的任命權，信用社內部人實際上擁有了完全的管理權限。

2.3 資金投向非農化趨勢明顯，信用社趨利性增強

農村信用社擔負著服務“三農”的使命，農民籌資組建信用合作社是為了滿足本合作組織內部成員的生產發展的需求，但是農村信用社在發展中卻漸漸偏離了初衷，這是農村信用社天然存在的矛盾演進的結果。農業天然具有抵御自然災害能力弱、生產周期和產量不穩定的特點，農民償還借貸資金能力弱。為了獲取較高的利息收入，不管是主動還是被動農村信用社都逐漸將資金投向城市工商業，壓縮了農業生產的融資空間，農村信用社越來越向普通商業銀行靠攏。

2.4 金融產品創新能力不足，服務水平較低

農村信用社在人才引進、產品創新、服務水平上與普通商業銀行差距較大。目前，農村信用社的業務仍然是傳統的存款、貸款業務，貸款利息占總收入的比例遠高于普通商業銀行。

農村信用社對人才的吸引力有限，高素質的管理、服務人員較少，因而對金融行業業態演進敏感性不足。受限于資源不足，農村信用社很難開發出迎合市場需求的金融產品，只能在傳統的存貸款業務上做文章。缺乏新產品，業務針對性不強，傳統業務不斷受到其他商業銀行的擠壓，利潤率下滑，導致農村信用社市場競爭力弱。

3 農村信用社的改革路徑

進入新世紀，我國市場化改革步伐加快。農村信用社雖然不像很多國企那樣尾大不掉、改革遲滯，但也面臨沉重的歷史包袱，以往的呆賬、壞賬一直沒有解決，資產質量較差，同時行政干預一直存在。究其緣由，在于農村信用社天然存在的矛盾。一方面農村信用社在組織形式上屬于合作制，合作制雖然不排斥商業化，但存在優先性，即內部優先，在合作組織內部得到充分滿足的情況下，再利用閑置資金獲取商業利潤。農村信用社資金有限，很多情況下內部需求都得不到滿足，獲取商業利潤也就成為空談。另一方面農村信用社從設立伊始就不是完全意義上的商事主體，它具有濃厚的政治色彩，被賦予了縮小農村收入差距，促進共同富裕的政治使命，但農村信用社又不得不參與殘酷的市場競爭，要想獲得競爭優勢就必須集中優勢資金，開放利潤率高的金融產品，這無疑會對它的政治任務產生影響。農村信用社改革必須要圍繞這兩大矛盾開展。

3.1 加大“三農”資金投放力度，堅持服務“三農”為先

農村信用社不是一般的金融企業，服務“三農”是它存在和發展的基礎，拋棄了這一點，市場上會增加一個可有可無的商業銀行，但農村金融市場將失去基石，農民將在金融市場完全失去話語權。農村信用社要想獲得農民支持，必須將滿足“三農”需求作為自己的立足點[2]。具體來講，農村信用社必須預留一定比例的“三農”資金，毫不動搖地滿足農村經濟社會發展需要，要適當調低農民貸款條件，為農村產業(不僅是農業)提供更廣闊的發展空間，促進農村產業結構升級，吸納農村剩余勞動力向第二、第二產業轉移。

3.2 完善農村金融市場，堅持市場化發展方向

要穩步推進農村金融市場開放，構建多層次、競爭性的農村金融市場[3]。應鼓勵農村信用社加大高素質人才引進力度，進一步擴展業務領域，迎合市場發展趨勢。要因地制宜發展農村信用社，在東部沿海等經濟發達地區，可引導民營資金進入農村信用社，擴寬信用社資金來源，但是應與農民出資獲得的資格股有所區別，可視為完全投資股，在信用社內部管理上不享有投票權；在中西部地區，農民對民營資金進入缺乏信任，可鼓勵政府財政投入農村信用社建設，待條件成熟時，逐步向民營資金開放。

3.3 完善政府職能，堅持政企分開，進一步理順監管體制

政府應拋棄原有的將農村信用社作為下屬機構的管理思路，要簡政放權，賦予農村信用社更大的管理自主權。要堅持政企分開原則，政府不可直接干預農村信用社經營，即使是為完成支持“三農”的政策部署也不得直接以行政命令的方式插手農村信用社事務。同時，要改變對農村信用社的監管思路?，F階段，農村信用社監管呈現“九龍治水”的尷尬局面，銀監會、省級政府、省聯社、中國人民銀行都具有一定的監管職責，多頭管理、權責不清，應以法律形式明確農村信用社的監管機構及其應承擔的主體監管職責，改變過去“誰都可以管，卻都不管”的困境。

3.4 加大政策扶持力度，從法律角度給予政策上的優惠

農村信用社的目標定位決定了農村信用社在完全的市場競爭中處于弱勢地位。它沒有普通商業銀行雄厚的資金基礎和高質素的管理服務人員，也沒有全國統一運營管理的營業網點，所以保持農村信用社在農村金融市場的優勢地位，政府應有所作為。政府要加大對農村信用社的政策扶持力度，以抹平其與普通商業銀行相比的競爭劣勢，如通過調低農村信用社的注冊資本金額、營業稅和企業所得稅的起征點等途徑，降低市場準入門檻。農村信用社是服務“三農”的金融組織，要為農民提供更多的機會。扶持政策應以法律形式固定下來，可根據市場變化做適度調整。

3.5 加快信用社自身管理體制改革，促使農村信用社由附屬到獨立

農村信用社之所以一直受行政權力的嚴重干預，除了相關政府部門思想落伍、政府利益需要外，也與信用社對自身的管理機制建設缺乏重視有關。農村信用社內部管理機制重建必不可少。農村信用社“三會”應在整體上承擔起引領信用社發展的重任，實現我國農村信用社從法人“制理”到“治理”的轉換[4]。要鼓勵農民主動參與農村信用社管理，要充分發揮社員代表大會的職能，調動社員的積極性，在影響信用社發展的重大問題上必須由社員代表大會作出決議。

4 結語

農業一直是我國經濟建設的重中之重，從本世紀初的新農村建設到十八大后的“精準扶貧、精準脫貧”，都體現了國家對農村經濟建設的重視。農村信用社在以往的農村改革中發揮了重要作用，伴隨著新一輪的改革，農村信用社必將在“鄉村振興”中發揮更大的作用。