欠下生態賬 不能沒交代

編者按

查處違法違規問題42個、資金1145.2萬元，南方某省兩縣試點領導干部自然資源資產離任審計;18名干部因環境保護失職瀆職，受黨紀政紀處分，中部省份某縣用生態審計考核政績……黨政主要領導干部對本地區本部門的自然資源資產管理和生態環境保護負有重要責任，開展自然資源資產離任審計試點以來，全國共有1210名領導干部接受審計。日前，中辦國辦印發規定，今年起由審計試點進入到全面推開階段。

“咯噔”一下，山東膠州里岔鎮黨政主要領導干部心里犯嘀咕了。部分企業私接管道進入污水管網，污水集中處理率只有65.22%，排污河水質惡化，直接污染了膠河……2012年里岔鎮引進大型林業項目，萬畝生態林場保護了水庫、涵養了水源。但2015年10月，除了常規經濟責任審計，膠州市審計局試點從自然資源資產存量和變化，評價當地領導干部，發現了這項“負政績”。后經整改，問題解決。

7項優，7項良，總體定性評價為優……浙江安吉章村鎮原黨委書記戎露波收到了1份特殊的審計報告：上任3年來的生態履職情況。很快，報告也轉到了繼任鎮黨委書記王長林手上。一個釋然，“這是對我建設綠水青山就是金山銀山的肯定，可以有個交代了”，另一個感慨，“上屆班子實現了生態資產保值增值，我得接著干?！?/p>

雖然審計結果不同，但兩個賬本都與我們呼吸的空氣、喝下的水密切相關。一項全新、經常性的審計制度正在全國逐步建立。

充分考慮被審計地區實際情況，不搞一刀切

從2015年中辦國辦印發《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》到2017年10月，全國審計部門共實施審計試點項目827個，涉及被審計領導干部1210人。今年起，這項“綠色審計”制度正式建立。

貫徹執行中央生態文明建設方針政策和決策部署、遵守自然資源資產管理和生態環境保護法律法規、組織相關資金征管用和項目建設運行等情況，成為主要審計內容。不過，在試點中，各地各有側重。

在江蘇，南京市2017年突出了大氣污染防治、黑臭河整治等群眾關切度高的問題;在浙江，德清縣將莫干山鎮作為審計對象，養殖業污染治理、“五水共治”等專項整治行動目標任務完成情況是重點;在福建，閩東南地區聚焦海洋資源、水資源，閩西北地區則是森林資源、礦產資源。

“除了與自然資源資產有關的財政收支、政策執行等審計，主要是側重審計山水林田湖草等自然資源資產的存量、增量、構成、質量以及空氣質量等變化?！鄙綎|財經大學會計學院教授王愛國說，當前，各級審計機關能充分考慮被審計領導干部所在地區的特點，如自然資源資產稟賦、資源環境承載能力等實際情況，“因地制宜，不搞一刀切”。

審計署有關負責人表示，圍繞“如何揭示自然資源資產管理和生態環境保護中存在的突出問題”，各地試點探索出了一些符合實際的有效辦法，可推廣可復制。

運用現代科技獲取海量數據，提高準確性

“所有數據正常，可以起飛?！比涨?，德清縣雷甸鎮通航小鎮內的一處空地上，無人機急速升空。當天，兩小時巡航，航拍了雙溪村6平方公里的基本農田保護、工業園區河道有無偷排漏排、東大港水域環境衛生等情況。第一時間，視頻畫面傳到了審計人員手中。

想要摸清領導干部任職前后所在地區的問題，并不容易。自然資源資產基礎數據不健全，被審計地區提供的數據無法有效核實等，審計部門面臨著很多現實困境。如何審，才能保證數據可靠、準確、科學？這是一道實打實的坎。

無人機、應急監測車、紫外線分光光度計、水準儀、衛星遙感影像、地理信息系統等紛紛上陣，山、水、林、田、湖、河、大氣質量變化情況盡收眼底。各種現代科技設備、測量方式，提高了檢測權威性、準確度，便利了自然資源資產普查數據庫建立。審計人員“識人斷事”有據可依。

評估建設用地效益時，采用成本逼近法;評價地下水環境質量時，采用單因子指數法、對比分析法等;處理環保數據時，關聯分析法、比率分析法、孤立點分析法、模擬還原法、環境空氣綜合污染指數法……在膠州，30多種現代技術方法運用到實際審計。

“盡管目前還沒有系統、成熟的審計方法，但各試點項目都在探索信息化手段?！敝袊缈圃贺斀洃鹇匝芯吭貉芯繂T汪德華說，不少地區梳理出資源征占用、土地管理、水資源保護等審計技術方法，建立了模型和算法。

此外，如何高效利用獲取的海量數據？這對審計機關大數據處理能力提出了新要求。審計署有關負責人表示，各級審計機關要加大相關業務、財務等數據收集、挖掘和分析的力度，提升大數據審計水平。

破部門界限，借外部專家，盯資金流向

60%——山東審計廳農業與資源環保審計處處長莊欣提供了一個數字。這是1份專業的領導干部自然資源資產離任審計報告中，外部專家發揮作用的占比。

“基層試點拿出的審計報告，如果沒有專家介入，我是不認的?！鼻f欣說，由于涉及面廣、政策性強，各項自然資源資產專業領域的管理要求各不相同，審計人員的素質和能力面臨嚴峻挑戰。僅靠審計系統內部人員單兵作戰遠遠不夠，必須向農業、財政、林業、水利、氣象等領域的專家尋求專業支持，實現聯合作戰。

打破部門界限，借用外部專家，建立咨詢庫，成立由專業人員組成的審計專家咨詢小組……不少試點地區審計機關都在摸索。

江蘇南京試點要求，審計部門應借助國土、水務、環保等資源管理職能部門專業人員，必要時與科研院所合作。浙江麗水市審計局與市測繪局簽訂戰略合作協議，前者提供被審計單位基礎數據、提出審計需求，后者以第三方身份提供技術支持。有的試點地區還借助國土督查、環保督查、環保舉報等第三方資料。

此外，不少試點地區抓好老本行，從土地、水利、環保等資金入手，將資金流與業務流關聯，資金到哪里，審計重點延伸到哪里，汪德華介紹。endprint

前任在時企業偷排污水，繼任者沒有整改、影響治污

這筆生態賬 算在誰頭上

《人民日報》記者 齊志明

都說新官上任春風得意，但山東膠州某鎮一位領導干部上任時遇到了麻煩。鎮上有個工業園，前任還在時，就有企業私接管道進入排水管網。這位繼任者在任職后沒有采取整改措施，污水廠長期高負荷運轉，結果影響了污水處理效果。出了這樣一筆生態赤字的壞賬，責任該算在誰頭上？

領導干部自然資源資產離任審計試點以來，各級審計機關遇到不少問題。尤其是，一些地方存在片面追求GDP的思維慣性，部分單位不積極配合審計工作?，F實中，存在哪些共性難題？審計部門在“較真”時，有沒有找到解決辦法？

取證難：數據分散在多部門，審計力量相對薄弱

“取證是第一個難題?！蹦z州市審計局局長于江宏介紹，一方面，自然資源資產基礎數據由環保、國土、農林水利等多部門管理，提取難度大;另一方面，絕大多數被審計單位對自然資源資產的分布、數量、質量、權屬等要素掌握不全，資料不規范，“數據都不足，何談編制負債表”。此外，個別地方仍舊片面追求GDP，“我們得不到配合”。

有同樣苦水的還有福建寧德?！皩徲嬌婕胺秶鷱V，資源資產種類多、變動大、成因雜，信息量卻很分散?！睂幍率袑徲嬀钟嘘P負責人表示。

為長遠計，不少地區要求被審計單位建立自然資源臺賬，規范登記和核算制度，為下次審計提供依據。還有的成立聯席會議，由各成員單位提供更規范、客觀、真實的數據……

不過，審計力量相對薄弱、經驗相對不足，是各試點地區在取證時遭遇的普遍痛點。

“受現場審計時間、專業限制，很多基礎數據、關鍵指標的準確性真實性無法判斷?！睂幍率袑徲嬀钟嘘P負責人說，評估預測資源和生態影響不容易準確到位，某種程度上制約了審計效果。

山東財經大學會計學院教授王愛國認為，當前國內審計部門人員大多出身財務或審計等經管類專業，有資源或環保背景的不多，審計效率、質量難以保證。

因為人力資源約束，聘請外部專家把脈問診審計內容，成了不少試點地區的巧路子。但這個辦法能管多久？

“借助外力可以暫時滿足一時之需，但改善審計人員隊伍專業結構、提高自身本領，才是重中之重?！闭憬徲嫃d經濟責任審計一處處長王家華表示，要努力提高現有審計人員素質能力，強化信息化審計技術培訓;有側重地招聘自然資源和地理信息技術專業人才，改善現有審計人員專業結構。

評價難：缺少客觀的評價標準，審計結果運用不足

“評價是困擾審計部門的最大難題，一大原因在于審計部門缺少客觀的評價準則?！敝袊缈圃贺斀洃鹇匝芯吭貉芯繂T汪德華說，2017年審計署對于地方試點工作指導意見中，考慮到客觀情況，只要求對領導干部自然資源資產管理履職情況做一個綜合評價，分“好、較好、一般、較差、差”5個等級。

“目前，我國自然資源資產統一確權登記尚未完成，部分資產產權不清、區域界限模糊，很難對管理者、使用者和責任者進行有效審計?！蓖鯋蹏f。對此，不少一線審計人員更有感觸。

“比如，現在還沒有森林資源質量評價的國家標準，審計就難以對其進行指標等級劃分和區間界定?！庇诮昱e例。

再如，寧德雖然初步建立了審計評價指標，但還沒有編制負債表。國土部門提供的土地總面積與林業部門提供的土地總面積不一致，由此算出的指標結果就不同。所以，自然資源資產利用程度是什么？消耗強度多大？生態環境破壞程度多大？這些都沒有清晰的標準，很難準確評價。

評價難的直接后果就是審計結果得不到充分運用。王家華表示，自上而下都還沒有建立自然資源資產核算體系，審計工作缺乏數據支撐。審計結果運用缺乏權威性，后續相關工作難以開展。

評價體系在整個審計中處于上下游之間的連接位置，不可或缺。為此，不少試點地區審計部門，因地制宜探索合適的評價體系。寧德嘗試建立了一套涵蓋資源保有和消耗、環境損害和治理、生態恢復和效益、經濟結構調整、環保能力保障等5方面44項評價指標。浙江湖州在評價指標設置上，充分體現生活優先、環境優先、保護優先價值導向，分3大類別、10個方面、20項基礎指標，3類權重分別為5：2：3。

定責難：有些損害行為滯后，有些自然資源跨區域

審計有了結果，尤其是發現“負政績”，領導干部應承擔什么責任？實操中，不易界定。寧德市審計局有關負責人表示，很多自然資源資產的污染損害，都存在滯后性，有些污染環境的行為是長期的，涉及幾任領導任職期限。

比如，海洋污染潛伏性強、周期長，近岸海域水質等指標在三五年內一般不會有太大變化，加上海洋流動性特點、海洋突發事件影響，責任主體難以明確。

另外，有些自然資源具有跨區域性，如河流等，大多跨越多個行政轄區，通常伴隨著上游污染對下游生態的破壞。如此，無法簡單地界定領導應承擔的責任。

還有的自然資源資產價值不明，責任難以量化和管控?！澳玫V產資源來說，價值估計的穩定性較差。如何將領導干部的履職行為與自然資源資產價值變化關聯起來，并相應按經濟責任審計要求獲取證據準確界定經濟責任，這在審計實踐中存在較大難度?！蓖鯋蹏f。

“遺留問題看整改、潛在問題看對策、常規問題看決策?！庇诮暾f，針對不同問題，采取不同的責任認定方式。屬于歷史問題整改不到位，被審計干部就要承擔領導責任。在膠州，3人因履行土地、環境保護等職責不到位被取消年終評優資格。

“相比經濟責任審計，領導干部自然資源資產離任審計還是新事物。需要審計、組織、紀檢、監察、國土、水利、環保等多部門共同推進，明確清晰的定責規范?！蓖舻氯A說。endprint