中國公共管理學話語體系的建構

◎王楓云（廣州大學公共管理學院，廣東廣州510006）

中國公共管理學話語體系作為國家人文社會科學話語體系的重要構成，是反映公共管理的中國實踐、總結公共管理的中國經驗、傳遞公共管理的中國聲音、體現公共管理的中國智慧、彰顯公共管理中國特色的重要載體。建構中國公共管理學的話語體系，對于確立中國公共管理學的國際話語權，化解長期以來在國際公共管理學界形成的只見西方理論主張，少聞“中國聲音”的局面，推進中國公共管理學“走向世界”具有重要的理論和現實意義。

建構中國公共管理學的話語體系，涉及合理性、必要性與可行性等三個方面，需要回答三個基本問題：第一，中國公共管理學話語體系存在的理由何在；第二，中國公共管理學話語體系的現實狀況如何；第三，建構中國公共管理學話語體系的具體路徑是什么。

一、中國公共管理學話語體系存在的合理性

公共管理學話語體系是普遍、一般的，還是本土、屬地的？對這個問題做出解答，需要明確公共管理學的學科屬性和學科功能。首先，公共管理學不是自然科學的組成部分，在學科屬性上歸屬于人文社會科學，作為公共管理學研究對象的公共管理活動，不是客觀的自然現象，而是具有主觀能動性的人的活動。任何一個國家的公共管理都具有鮮明的政治性和民族性，與一國的政治體制、經濟社會狀況和歷史文化傳統緊密相關。因此，公共管理活動具有明顯的國別差異，中國的公共管理與美國的公共管理、英國的公共管理差別巨大，而對它們做出理論闡釋的公共管理學在各國也是有所區別的。其次，公共管理學的學科功能不僅僅是對公共管理活動的描述和分析，更為重要的是它還要為公共管理實踐提供路徑和方向上的參考和借鑒。中國的公共管理和他國的公共管理所面對的對象不同，公共管理學所提供的理論支持也會有所差異。就此而言，公共管理學只能是一種國別性的存在，具有明顯的本土性。這就是屬地化的中國公共管理學話語體系存在的合理性。

這就產生一個需要進一步澄清的問題，即人們從公共管理活動中所提煉的一些規律性認識（比如，政府流程理論、回應型政府理論、服務型政府理論等）也有屬地性嗎？如果將推進公共管理學發展的著力點設定在追求本土性而非探求普遍性上，是否會導致公共管理學科學化與規范化的不足。對此，我們需要明確：著眼公共管理學的屬地性，并不是要回避公共管理學的普遍性，無論是中國的公共管理，還是美國、英國的公共管理，都遵循公共管理活動自身的邏輯，體現公共管理活動自身的規定性，不能因為公共管理活動的屬地性而否定其普遍性。本土公共管理學與一般公共管理學是個別與一般的關系，一般存在于個別之中，個別受一般的制約，一般與個別在一定條件下可以相互轉化。故而，存在中國公共管理學、美國公共管理學、英國公共管理學，也存在一般公共管理學。從生成邏輯上看，本土公共管理學的產生早于一般公共管理學，一般公共管理學總結公共管理活動中的普遍性特征與規律，是對本土公共管理學共性內容的提煉與概括。因此，中國公共管理學不應是一般公共管理學在中國的應用，而應是中國公共管理問題或中國公共管理實踐的理論回應。

二、中國公共管理學話語的缺失

（一）中國公共管理學誕生時的話語缺失

中國的公共管理歷史久遠，產生豐富的公共管理思想，但卻沒有誕生本土化的中國公共管理學。作為一門獨立學科，中國公共管理學是從西方引進的，經歷從行政管理學（行政學）到公共管理學的學科演進歷程。

19世紀末20世紀初，國內一些學者首先翻譯和引進國外的一些行政學著作，如美國學者的《行海要術》《行政綱目》，日本學者山政道所著的《行政學總論》、美濃部達吉所著的《行政法撮要》等［1］，這些譯著的出版，標志中國公共管理學的誕生。因此，中國的公共管理學不是本土生長起來的，而是從國外引進的產物。那么，中國為什么沒有產生出作為學科的公共管理學？這不是因為我們沒有公共管理實踐和公共管理思想，其主要原因在于學科意識的匱乏。學科是西方的學術創造物，反映的是西方學術講求理性嚴密以及科學的理論構架的特征，而中國的傳統學術講求感性的整體體悟與融會貫通，對某一學科的建構及其邊界的確立并不重視，因此，中國缺乏適宜于公共管理學生長的學科生態。公共管理教育興辦，需要公共管理學時，我們只能通過移植的方式從西方引進。但當時并沒有清醒地認識到，在引進西方公共管理學的同時，也引進其話語體系，造成中國公共管理學自誕生之日起就存在先天性的話語缺失。

（二）中國公共管理學成長中的話語缺失

20世紀30年代，中國開始有了自己的行政學研究成果，例如，1935年張金鑒的《行政學的理論與實際》和1936年江康黎的《行政學原理》等［2］。但這些成果出現以后，其使用主要在中國范圍內，在國際上幾乎沒有產生什么影響。

中華人民共和國成立初期，許多院校，如北京大學、南京大學、南開大學、中山大學、廈門大學等都曾有行政學方面的研究。然而，在1952年學科調整以后的20多年間，嚴重的意識形態偏見致使行政學未能作為一個獨立的學科被保留下來。直到1979年后，鄧小平明確指出“政治學、法學、社會學以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現在也需要趕快補課”，從而使得包括行政學在內的許多社會科學學科逐漸獲得恢復和發展［3］。

從20世紀80年代中國公共管理學科開始恢復發展至今，公共管理學“中國化”成為中國公共管理學建設的主要目標取向。在這一過程中，中國公共管理學大規模引入現代西方公共管理的思想、理論、方法、詞語和話語體系［4］。也積累一些具有中國特色的公共管理學概念，如“壓力型體制”“錦標賽模式”以及“行政吸納社會”“公推公選”等［5］。事實上，“壓力型體制”就是“科層官僚導向的自上而下”的體制，“錦標賽模式”就是“競爭模式”，“行政吸納社會”就是“全能政府”的概念，“公推公選”就是“民主選舉”的一種形式。還有一些可以提及的流行概念，比如，“社會倒逼改革”就是“民意推動改革”的意思。這些對比告訴我們，一些提煉出來的概念、詞語，其實是可以找到國際借鑒和經驗的［6］。

回顧中國公共管理學的成長歷程，尤其是20世紀80年代以來的成長歷程，我們可以發現兩個明顯的特征：一是“公共管理學在中國”，二是“公共管理學中國化”?！肮补芾韺W在中國”，準確地說，不是一般公共管理學在中國，而是他國公共管理學在中國。從20世紀80年代改革開放以來，中國公共管理學全方位地學習西方理論，實際上是“美國公共管理學在中國”“英國公共管理學在中國”“西方公共管理學在中國”，而基于中國實踐的公共管理學話語體系未能得以建構?！肮补芾韺W中國化”實際就是西方的公共管理學向中國的空間位移。關鍵是西方公共管理與中國公共管理在體制、機制、流程等方面截然不同，西方公共管理學能夠轉化為中國公共管理學嗎？答案應該是否定的。我們大規模地譯介西方公共管理學著作，對西方思潮亦步亦趨，并給其披上“新理論”的外衣，以之指導中國的公共管理實踐，竟淡忘了公共管理學作為一種價值——規范體系，一定與其產生國家的歷史、文化有著密不可分的關系，并且具有價值觀念、意識形態的內隱性。西方理論不僅回應不了中國問題，甚或還會對中國問題的解決開出錯誤的藥方。

當然，相較于“公共管理學在中國”“公共管理學中國化”有了一定的進步意義，但僅僅是西方公共管理學的中國轉化，仍然無法建構中國公共管理學的話語體系。從某種意義上講，“中國化”不是要體現中國特色，而是主動接迎西方理論的過程，是中國公共管理學“自我殖民化”的過程，是要讓西方公共管理學的思維、理念長驅直入地深入到中國公共管理學體系中。也許“公共管理學中國化”的出發點并不在此，但它的確為西方公共管理話語體系的侵入打開方便之門。即使“公共管理學中國化”不是唯西方馬首是瞻，而是為了建設中國公共管理學，但其“中國化”的進路也存在明顯的缺陷，比如，它忽視了公共管理學在中國發展的獨特道路，丟棄了中國公共管理的傳統文化基因，弱化了對中國公共管理實踐的學科情懷?！爸袊弊冯S的是西方理論，不管如何“化”，都難以建成中國自己的公共管理學，試圖通過“中國化”來建構中國公共管理學的話語體系，無異于緣木求魚。

（三）中國公共管理學國際化進程中的話語缺失

在全球化的背景下，對于國際化的錯誤理解，也助推了中國公共管理學的話語缺失。我們判斷公共管理學國際化程度的標準，不應該是翻譯西方著作和邀請外國專家的數量，也不應是有多少人到海外留學，而應是我們有多少中國理論成果走出國門，能夠在國際公共管理學界與西方理論贏得同樣的尊重和重視。如果只是簡單地把引進西方學說、盲目跟從西方思潮作為國際化的標志，只能把中國公共管理學定位于西方的從屬與隨從的地位，這無疑助推了西方理論的優勢地位和話語霸權。在一個學術交往日益全球化的世界中，中國的公共管理學如若沒有基于中國實踐和經驗的學術成果，很難在國際話語體系中立足和存身。

三、構建中國公共管理學話語體系的關鍵節點

（一）中國的表達方式

語言是思想的載體，中國的公共管理學必須以中國的漢語作為表達工具。在今天的國際公共管理學界還存在話語的強弱之分，在國家化的學術會議、學術論文的發表中，西方語言依然占據支配地位，漢語還處于尷尬的邊緣狀態。我們強調公共管理學將漢語作為表達工具，是使中國公共管理學以自信的姿態走出國門，贏得國際話語權的重要一步。此外，漢語不僅是一種表達的手段，還承載中華民族的價值觀念、精神氣質和思維方式。當中國公共管理學用漢語傳達時，實際上是在展示和傳遞一種和西方不同的東方文化以及中國特有的思維方式，進而顯示自己的獨立存在，同時，這也是中國公共管理學區別于西方的重要表征。以漢語作為表達工具，是中國公共管理學話語體系的首要特征。

（二）中國的實踐觀照

近年來，在中國公共管理學發展中，我們常?？吹揭环N現象：講到中國公共管理學學科建設，首先想到的是國外公共管理學科的產生發展歷程、國外公共管理學的經典著作。中國公共管理學作為“舶來品”，了解其在國外的歷史演變是必要的，但中國公共管理學更應是本土化的理論，必須面對鮮活的中國公共管理現實，創建反映中國實踐的話語體系。我們不排斥國外的先進理論，但必須基于中國的需要。公共管理理論與實踐的關系，不僅是理論對實踐的指導，還包括實踐對理論的修正和完善。對于負有實踐指導使命的公共管理學而言，脫離實踐，沉浸在西方話語體系中做“閉門造車”的理論研究，不但會摧殘公共管理學的生機和活力，而且易將中國的公共管理實踐引入錯誤的軌道。有穿透力的公共管理學話語體系，一定是基于本土化的公共管理實踐建構起來的。

中華人民共和國經過近七十的建設，尤其是改革開放40年來，轉型期中國國家治理體系和治理能力建設，我們在電子政務、行政審批、行政監察、政府績效管理、新型城鎮化管理等領域進行卓有成效的探索與創新，為中國公共管理學話語體系的建構提供大量鮮活的實踐案例。中國公共管理學話語體系的建構必須扎根于中國公共管理實踐，深入分析中國公共管理的實踐歷程，準確把握中國公共管理的實踐軌跡，從中國特色社會主義公共管理實踐中不斷汲取話語資源。

（三）中國的經驗總結

在中國公共管理學的發展中，我們對于西方的理論有著明顯的依戀，而對本國的經驗較為漠視。建構中國公共管理學話語體系，如果仍然駐足于西方理論“中國化”的層面，用中國實踐來論證引進的西方理論或將中國實踐主動置于西方理論的指導下，中國公共管理學話語體系將無法從根本上改變“學徒”和“跟班”的身份和地位。立足中國公共管理實踐，總結中國公共管理經驗，探求中國公共管理規律是建立中國公共管理學話語體系的必然要求。同時，公共管理實踐不等于公共管理經驗，公共管理經驗也不就是公共管理學，但公共管理經驗一定來自公共管理實踐，公共管理學生成于公共管理經驗。我們需要把這些基于實踐的經驗話語，提煉上升到理論層面，轉化為學科話語或學術話語，鋪設一條從實踐到經驗，從經驗到理論的話語體系建構路徑。

我們的公共管理學話語體系，對于西方的理論、學說、觀點、思潮反應迅捷，但在對中國公共管理的經驗總結與理論思考卻常常顯得滯后與遲鈍，而這恰恰是公共管理學話語體系缺少中國特色的主要原因。如果說中國公共管理學誕生之初，尚缺乏構建中國話語體系的意識與能力，那么今天，中國大量豐富的公共管理經驗，為話語體系的建構提供取之不盡的知識資源。僅以由俞可平領銜、由學術機構頒發的“中國地方政府創新獎”為例，自2000年啟動后，共有一千多個改革創新項目申報評選，產生179個入圍獎項［6］。這些獲獎成果為中國公共管理經驗的總結提供豐富的素材，中國公共管理學要依據話語體系建構的內在要求對其加以分析和總結。

（四）中國的文化根基

中國公共管理學，不是中國本土內的公共管理學，而是蘊含中國文化的公共管理學，對中國公共管理真正具有指引性的理論，只能產生于中國的文化情境中。中國公共管理的實踐與經驗，都是中國文化經由公共管理的一種特殊表達，因此，我們必須鍛造基于中國文化根基的公共管理學話語體系。

長期以來，我們總是以一種“追隨者”心態，對西方公共管理的學術話語一味地迷信與遵從。在全球化時代，我們探討中國公共管理學的話語體系，一個重要的原因，就是要打破西方公共管理學在學術話語上“獨霸天下、唯我獨尊”的局面。為此，中國公共管理學話語體系的建構特別需要堅守自己的文化根基。當然，堅守文化根基并不是文化上的盲目排外，它同樣要對西方理論加以吸收和借鑒，但要把西方理論置于中國的文化情境中，而不是罔顧文化差異的全盤接受。比如，西方政府的社會管理所追求的最高境界是自由與秩序的適當平衡；而中國當代政府的社會管理強調從集權到分權、從一元到多元、從管制到服務、從人治到法治的轉型，顯然，中西方行政生態和行政文化的不同，導致不同的政府社會管理理念。我們不能以西方的社會管理理論來評判和剪切中國的社會管理實踐，而必須著眼于中國本土的文化，建立中國的社會管理模式。只有立足于自己的文化根基，才能清醒地看待西方理論，真正建構起屬于中國的公共管理學話語體系。

四、建構中國公共管理學話語體系的路徑

（一）堅持馬克思主義的指導地位

中國的公共管理學自誕生之初，就沒有清晰的指導思想，長期處在搖擺不定之中。改革開放以來，西方的新公共管理理論、新公共服務理論、政府治理理論、公共價值管理理論等各種思潮紛至沓來，在尊崇西方話語的學術情境中，馬克思主義的指導地位被無形遮蔽了。

針對中國改革開放不斷向縱深發展中可能出現的指導思想多元化和相對化，習近平指出：“堅持以馬克思主義為指導，是當代中國哲學社會科學區別于其他哲學社會科學的根本標志，必須旗幟鮮明加以堅持?！保?］馬克思主義作為中國哲學社會科學的指導思想，也必須成為中國公共管理學話語體系建構的指導思想。同時，對于馬克思主義的指導地位，我們需要正確認知，并防止以下錯誤的傾向：脫離中國公共管理的現實和時代特點，凝固、僵化地將馬克思主義經典作家的部分論斷和某些詞句等同于馬克思主義，用靜止絕對的觀點來看待馬克思主義。恩格斯指出：“馬克思的整個世界觀不是教條，而是方法，它提供的不是現成的教條，而是進一步研究的出發點和供這種研究使用的方法?！保?］

因此，在中國公共管理學話語體系的建構中，我們不應是機械地固守馬克思主義經典作家的部分論斷或詞句，而是要把馬克思主義當作分析問題、解決問題的方法指導。如對于我國公共管理學未來的發展方向，馬克思不可能為我們提供業已備好的答案，但馬克思主義的歷史與邏輯相統一的方法，無疑為我們展望公共管理學的走向提供了分析工具。在中國公共管理學話語體系的建構中，以馬克思主義為指導就是要以馬克思主義的立場、觀點和方法觀察、思考中國公共管理中的現實問題，尋求問題產生的根源和解決之道，探尋中國特色社會主義公共管理的運行規律。

（二）深入中國公共管理的改革與實踐

公共管理學具有鮮明的實踐特性。中國公共管理學話語體系一定是源于中國的公共管理實踐，尤其是中國獨有的公共管理實踐，否則，就不能將這種話語體系歸屬于中國公共管理學。因此，在中國公共管理學話語體系的建構中，特別要對中國公共管理的實踐成果予以密切的注視，唯有如此，才能找準公共管理學話語的生長點，使中國公共管理學話語體系具有強烈的時代特征和鮮明的中國特色。

當然，公共管理學話語源于實踐，并不是說公共管理實踐就能自然生成為公共管理學話語，從實踐到話語還需經過一系列的轉換。首先是從實踐到經驗的轉換，即從觀察到的公共管理實踐中提煉出公共管理經驗；其次是從經驗到理論的轉換，即通過對公共管理經驗的分析與研究，歸納出以概念、觀點、思想、方法等形式所表現出來的公共管理學理論話語，從而建構出源于實踐、“立足本土”的公共管理學話語體系。

（三）汲取中國傳統公共管理文化的精華

立足本土的公共管理學話語體系，不僅要反映當代中國，還要汲取中國傳統公共管理文化的精華，丟掉文化之根的公共管理學話語體系，只能處于一種沒有精神依歸的漂泊狀態。20世紀初，中國公共管理學的引進，采取“忽略傳統”的引進方式，簡單直接地“拿來即用”，使得中國的公共管理學一開始就處于失語狀態。之后的“中國化”做法卻主要是西方理論的中國應用和西方理論的中國闡釋，并且在“應用”和“闡釋”中極力尋求二者的契合點，用以證明這種“中國化”做法的可行性，然而，實踐卻證明這是一條走不通的路子。中國公共管理學話語體系的建構，必須回歸本土的傳統公共管理文化，并汲取其精華。中國有著豐富的公共管理思想和厚重的公共管理文化傳統，不無遺憾的是，公共管理學者對中國傳統公共管理思想和文化已經變得相當陌生，乃至在追隨西方理論思潮時，對其視而不見甚至棄如敝屣。

為此，我們要改變對待西方理論盲從的態度，樹立中國公共管理學的文化自信。當然，中國傳統公共管理文化中優秀的成分需要接續，但更多地需要進行現實的轉化。我們主張汲取中國傳統公共管理文化的精華，不是要固守傳統，復制傳統，而是要讓傳統文化的精華為中國公共管理學話語體系的建構提供充足的滋養。

（四）尋求與西方公共管理話語體系的平等對話與交匯融通

回顧中國公共管理學的演進歷程，我們可以發現，引進西方理論，無法建構起中國公共管理學的話語體系；“中國化”旗號下的西方理論與中國實踐的生硬組合，也無法建構起中國公共管理學的話語體系。只有將對待西方公共管理話語的態度從“頂禮膜拜”轉變為“平等對話”與“以我為主的借鑒吸收”，在平等對話中交匯融通，才是建構中國公共管理學話語體系的有效路徑。

中國公共管理學能與西方展開平等對話，不是緣于我們對西方理論的大量引進和一味追隨，而是因為我們有自己特有的話語體系，只有立足于自身的話語體系所展開的對話，才是平等的對話。此外，公共管理學有根植本土的國別性，也有跨越國界的一般性，這種一般性決定了中西方公共管理學話語體系融合的可能。當然，要實現中西方公共管理學基于平等對話的交匯融通，在主觀上，應改變中國公共管理學界“以洋為尊”的心理取向；在客觀上，應增強中國公共管理學的本土性研究，堅守“中國本土”是進行“國際表達”的基本前提?！皣H表達”并不是簡單地把漢語成果翻譯成外語，而是要讓用中國本土話語講述的理論、觀點走出國門，并為世界所接納，使其成為世界公共管理學話語體系的重要構成。

五、余論

總之，馬克思主義科學的世界觀和方法論為中國公共管理學話語體系的建構提供根本立場和系統思維，源遠流長的傳統公共管理思想為中國公共管理學話語體系的建構提供最基本的文化基因，以改革開放為標志的波瀾壯闊的公共管理實踐進程為中國公共管理學話語體系建構提供鮮活的源泉和不竭的動力，在公共管理實踐中生發出的中國經驗為中國公共管理學話語體系建構提供面向世界的理論自信，與西方的平等對話與交流合作為中國公共管理學話語體系建構提供“洋為中用”的外來資源。因此，中國公共管理學的話語體系作為系統化、理論化的話語群，就包括如下組成部分：馬克思主義世界觀和方法論指導下形成的理論話語群、中國傳統公共管理思想話語群、中國公共管理實踐進程話語群、中國公共管理經驗總結話語群、借鑒吸收的西方公共管理學說話語群等。要建構中國公共管理學話語體系，就是要推進作為其組成部分的各個話語群在自身不斷完善的基礎上，按照一定的內在邏輯，形成科學的話語群體系。

中國公共管理學話語體系的建構，要在馬克思主義的理論指導下，既立足于傳統文化資源，又關注當代公共管理實踐；既著眼國內公共管理的經驗總結，又看到國際話語場域的現實景觀，進而建構出歷史性與現實性相融合、理論性與實踐性相統一、民族性與世界性相貫通的科學、完備的話語體系。

［1］黃達強，劉怡昌.行政學［M］．北京：中國人民大學出版社，1988：11.

［2］張國慶．行政管理學概論［M］.北京：北京大學出版社，2000：57.

［3］薛瀾，彭宗超，張強.公共管理與中國發展——公共管理學科發展的回顧與前瞻［J］.管理世界，2002，（2）：43-56，153.

［4］藍志勇.談中國公共管理學科話語體系的構建［J］.國家行政學院學報，2014，（5）：33-38.

［5］胡威，藍志勇．“領導干部作風建設”理論與實踐的東西方對比分析［J］．中國行政管理，2012，（10）：30-33.

［6］吳天適.“地方政府創新獎”十六年回望：地方創新如何持續［N］.南方周末，2016-11-07（7）.

［7］習近平在哲學社會科學工作座談會上的講話［N］.人民日報，2016-05-19（2）.

［8］馬克思恩格斯選集：第 4卷［M］.北京：人民出版社，1980：742-743.