從粗放到精細:我國財產申報類型與申報時間的重構與設計

喬亞南

(中共廣東省委黨校法學教研部，廣東廣州510053)

須以系統化思維精細化設計公職人員財產申報制度，才能發揮制度反腐防腐的功用。公職人員財產申報制度包含申報主體、申報內容、申報時間、申報程序、申報受理及審查機構、申報財產的公開范圍、責任追究七個部分①參見喬亞南:《探索加快我國公職人員財產申報法制化進程》，載《當代檢察官》2013年第8期。，每個部分構成一個子制度，每個子制度都是實現制度功能的重要環節，一個環節出現問題就有可能帶來制度缺口，導致整個制度目的不能實現、反腐功用得不到發揮。申報時間是財產申報制度中的重要組成部分，是指公職人員何種時間或哪個時間點申報財產信息，該問題看似簡單，其實并不簡單，并非要求公職人員定期申報財產以防范腐敗之簡單理解，申報時間的設計往往與申報類型關聯，不同的申報類型需要安排不同的申報時間，相關理論問題另須認真討論。只有根據不同的申報類型合理、靈活地設計申報時間才能達到精準反腐防腐之目的。

一、我國現行制度設計存在的問題以及理論探討的不足

(一)我國申報類型及申報時間的現行規定

20世紀80年代，我國將公職人員財產申報納入“八五”立法規劃，雖至今未能實現國家立法，但是中央先后頒布了6個有關財產申報的規定，探索建立我國公職人員財產申報制度。另外，我國各地在積極落實中央規定的同時，也積極進行制度探索，出臺了一些有關財產申報的本地性規定。在中央層面，主要是先后頒布了1995年《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》(失效)、1997年關于領導干部報告個人重大事項的規定(失效)、2006年《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》(失效)、2001年《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》(現行有效)、2010年《關于領導干部報告個人有關事項的規定》(失效)、2017年《領導干部報告個人有關事項規定》(現行有效)。在地方層面，多地出臺本地化的財產申報規定，其中不乏創新性的規定，比較有代表性的是新疆阿勒泰(2008年5月，打破了多年的制度沉寂，被稱為“破冰之旅”)、浙江慈溪(2008年12月)、湖南瀏陽(2009年9月)、寧夏銀川(2009年12月)、江西黎川(2010年4月)、安徽廬江和青陽(2011年8月)、江蘇淮安(2012年8月)等地，其中新疆阿勒泰出臺的規定被認為是打破了多年的制度沉寂，被稱為“破冰之旅”。中央和地方有關財產申報制度規定中都有關于申報時間的規定，但也有所不同，值得總結。

中央現行有效的兩個文件是2001年《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》和2017年《領導干部報告個人有關事項規定》。2001年《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》對申報時間做了專條規定。該文件第六條規定申報時間為兩年一報，具體時間是奇數年份的1月1日至31日，特殊原因不能按時報告的，經接受報告部門批準，可以適當推遲報告時間。同時規定了領導干部的初任申報和離任申報，如領導成為報告義務人即成為省部級領導，則應在一個月之內進行財產申報，如領導干部退(離)休后的一個月以內，應當進行財產申報。另外還規定了隨時申報制度，即領導干部任職期間，如遇家庭財產發生重大變化，應當隨時申報。2017年《領導干部報告個人有關事項規定》對財產申報時間分別用了兩個條文做出規定。第五條總體規定了申報時間為一年一報，具體時間為每年1月31日前，并對初任申報和離任申報做了相關規定，擬提拔為本規定第二條所列申報主體范圍的考察對象或擬列入該范圍的后備干部人選應當申報財產，以及辭去公職的領導干部應在提出辭職申請時一并進行財產申報。

(二)現行制度存在的問題及理論探討的不足

借鑒域外財產申報法制經驗，公職人員財產申報制度的申報時間的設計應當依據不同申報類型予以不同設計，方能發揮制度反腐防腐之功用?？偨Y域外法制，申報類型主要包括三種:任職申報、現職申報和離職申報。我國目前開展過財產申報制度研究的學者也基本上認為申報類型包括以上三種。例如有學者認為申報種類包括任前申報、日常申報、離任申報①參見廖曉明、邱安民:《我國官員財產申報制度影響因素及實現路徑探索》，社會科學文獻出版社2014年版，第252頁。，也有學者認為申報種類包括初任申報、年度日常申報、離職申報②參見劉志勇:《中國官員財產申報制度研究》，中國社會科學出版社2013年版，第168頁。。簡要來說，任職申報是指公職人員在被選任某項職位時或者公民被選任某項公職崗位而獲得公職身份時進行的財產申報，現職申報是指公職人員在現有公職崗位任職存續期間進行的財產申報，離職申報是指公職人員在離開公職崗位或者脫離公職人員身份時進行的財產申報。上述分類在我國學者中基本已達成共識，也符合財產申報制度的基本特點，應該按照任職申報、現職申報和離職申報三種類型來分別設計財產申報的具體時間。

目前，我國現行財產申報制度關于申報類型及申報時間的設計方面明顯缺乏上述分類意識，對于申報時間的設計也不夠具體細致，存在類型缺失、結構不完整的現象。例如2017年《領導干部報告個人有關事項規定》，這個文件是我國目前財產申報的主體制度，規范了數量眾多的處級以上領導干部財產申報的問題，然而卻存在重大缺陷，如沒有完整規定離職申報這一申報類型。該規定第五條規定領導干部如要辭去公職須在提出辭職時一并申報財產，但并無規定領導干部退休、離休或其他形式的離職之時是否需要申報財產，換言之，根據現有規定，領導干部退休、離休或其他行使離職之時似乎無須申報財產。倘若領導干部任內存在腐敗情形，離職之時又未能通過財產申報制度對其實施監督，那么領導干部就可以在離職之后享用腐敗積蓄了?？傊?，毋庸諱言，2001年《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》和2017年《領導干部報告個人有關事項規定》這兩個文件在申報時間的設計上明顯缺乏分類意識，即便對任職申報、現職申報和離職申報有所涉及，但仍顯籠統、模糊，寥寥數語，規定的不完整、不具體，既會給具體適用或操作實施帶來一定的困惑，也不能真正有效地發揮財產申報制度反腐防腐的制度功用。

同時，在理論研究上，我國學者雖對上述分類達成共識，但相關制度設計的研究還不夠深入，如何在區分上述三種分類的情況下具體設計我國公職人員財產申報的特定時間尚需進一步具體、細致地探討。實際上，任職申報、現職申報和離職申報這三種分類，雖看似全面、邏輯自洽，但其實理論探討尚未完成，個中具體問題尚需進一步研究。例如任職申報是任職前申報、還是任職后申報?概覽各國規定，有的國家規定了任職前申報①參見劉志勇:《中國官員財產申報制度研究》，中國社會科學出版社2013年版，第73頁。，有的國家規定了任職后申報②中央紀委法規室、監察部法規司編譯:《國外防治腐敗與公職人員財產申報法律選編》，中國方正出版社2012年版，第14頁。，當然任職前更加有利于防止已存在腐敗或違法行為的人員被選任到公職崗位。如采任職前申報，那么申報的具體時間點如何設置，是選任之初予以申報還是擬選任之后任職之前予以申報?再如現職申報，作為日常財產申報制度，我國目前2001年和2017年的兩個文件分別規定了兩年一報和一年一報，是否應當統一?若采用一年一報，具體的申報時間設置在何時?在上一次申報時點與下一次申報時點之間，若已經發現公職人員可能存在腐敗行為，是要等到下一次申報時點到來之時再要求其申報財產呢，還是要求立即申報?再如離職申報，是離職前申報還是離職后申報?我國2001年和2017年兩個文件分別規定為離職后申報和離職前申報，是否應當統一?若采離職后申報，是離職之后一次性申報而后不再申報，還是離職之后還需要一直申報?如此等等，尚有許多問題值得探討。

總之，應當以任職申報、現職申報和離職申報作為總體類型化依據，具體細致地探討與設計我國財產申報制度的申報時間，才能為我國財產申報制度的完善以及相關立法的制訂提出更有針對性、更具可行性的建議。

二、申報類型及申報時間的重構原則與路向

設計申報類型及申報時間的根本目的是發揮公職人員財產申報制度的反腐防腐效用，切實收到治理腐敗的良好效果，借鑒域外財產申報法制并結合我國當前的反腐實際情況，提出以下設計原則與路向。

(一)“面、線、點”相結合

所謂強調“面”，是期望財產申報類型及時間的設計應當面向所有應申報的公職人員，通盤考慮、防止有遺漏，既要考慮高級領導干部、又要考慮低級領導干部，既要考慮重要崗位、又要考慮非重要崗位，期望通過財產申報制度對公職人員一體規制，既能突出重點、又能慮及全面。此外，應當盡可能地實現公職人員在統一的時間進行集中申報，縱然根據不同申報類型可以做出不同的申報時間安排，但是對于一般性的日常申報，無論何種類公職人員、何種級別公職人員，都應當在統一的時間予以申報。統一申報時間的好處在于可以在每年的某個時間對財產申報活動形成習慣性地輿論關注及社會關注，便于集中公眾及媒體的注意力，對財產申報活動本身以及公職人員所申報的財產信息的真實性給予更為有效的監督，提升制度反腐的效用。

所謂強調“線”，是因為公職人員自獲得公職身份后及其在從事公職的期間會有多次財產申報，從初任申報到現職申報再到離職申報，期間存在多次財產申報情形，一般來說每年至少申報一次，那么公職人員從加入公職到最后離職或有數十次財產申報的記錄，這數十次財產申報所記載的信息可以清楚地顯示公職人員收入及財產狀況的變化。為了切實達到反腐目的，應當確保公職人員不間斷地申報財產，使財產變化之“線”不會中斷，以此更加方便地查知公職人員是否存在腐敗行為。如果財產變化之“線”中斷，則意味著在某一年或幾年抑或某一個時期公職人員沒有被要求申報財產，倘若其在這段時間存有腐敗行為，那么可能因為沒有要求其申報財產而未能及時發現其腐敗行為，財產申報制度的反腐效用因此而未能實現。另外，所謂強調“線”的另一個目的在于要加強對公職人員先后所申報財產信息的比較。毫無疑問，單純只是根據一份財產申報信息是很難辨認出公職人員是否存在腐敗行為的，須進行前后對比，將公職人員申報的財產信息與其之前申報的財產信息予以比較，才能查知其財產變化情況，才更有利于發現可能存在的腐敗交易及腐敗所得?？傊?，一是應當確保公職人員不間斷進行財產申報，二是應當注重財產信息的前后對照，如此才能清楚了解公職人員的財產變動狀況及其財產的來源情況，不給公職人員留下積累腐敗財富的可乘之機，以有效防止公職人員腐敗。

所謂強調“點”，是指上述“面”與“線”之強調尚不夠周全，還需要“因人因事”設置申報“點”，以期達到精準反腐之妙用。例如公職人員的財產申報多采用年度申報制度，上一次申報與下一次申報之間相隔一年，在這一年中如發現公職人員可能存在腐敗情形，可不必等到下一次申報時間到來時再要求其申報，可直接要求有腐敗嫌疑的公職人員立即申報財產，按其所申報的財產信息來判斷公職人員是否存在腐敗行為。即便財產信息不能直接證明腐敗行為，也可以作為偵別腐敗行為的有力參考;倘若公職人員確有腐敗行為且有腐敗所得，其為逃避監督而采取不實申報，則該公職人員可能因為不實申報而被追責，即便不實申報未能即時發現，此次申報財產信息已被備案留檔，公職人員亦會擔心日后腐敗行為或腐敗積蓄“露陷”而被問責，總之可給予公職人員較大壓力，縱使其已有腐敗行為也可促使其不再行腐敗之勾當。另需說明的是，責令公職人員立即申報財產，既可要求其申報全部財產，也可要求其對某項財產所得、某項財產性交易抑或某項投資獲利等情況單獨申報和說明，以求更加具體詳細地查明公職人員是否存在腐敗行為。

(二)法定申報與指定申報相結合

法定申報與指定申報兩個概念相對而立，指定申報是法定申報的有效補充，指定申報也可納入廣義的法定申報范圍之內。法定申報是指在有關財產申報的法律或規范性文件明確規定范圍內的公職人員應當根據規定申報財產。指定申報是指有權機關依據職權指定公職人員或已離職的前公職人員申報財產，一經指定須立即申報。指定申報包括三種類型:一是不在有關財產申報的法律或規范性文件規定范圍內的公職人員，因被有權機關指定其申報財產而承擔財產申報之義務;二是指已在法律或規范性文件規定范圍內的公職人員，雖未到年度申報時間，但經有權機關的指定而須申報財產;三是指已經離職的前公職人員，被有權機關指定而須申報財產。

之所以說指定申報是法定申報的有效補充，是因為指定申報不受法定申報中所規定的申報時間限制，可以隨時指定公職人員申報財產，有利于及時發現和糾正腐敗行為，達到精準反腐之目的。對于有法定申報義務的公職人員，在上一次申報時間過后至下一次申報時間到來之前，有權機關可不受上述申報時間的限制，可以“因人因事”采用指定方式責令公職人員立即申報財產。所謂“因人因事”是基于反腐考量，如發現公職人員涉嫌腐敗，可以隨時要求公職人員申報財產;甚至發現公職人員存在違法或違反道德的行為也可以責令其申報財產，但違反道德的行為不宜做擴大解釋，應以違反公職人員職業倫理為限。域外財產申報法制存在類似制度可以借鑒，例如加拿大的道德評議員制度。加拿大1994年制定《公職人員利益沖突與離職后行為法》，該法除了對應當申報財產公職人員作出明確規定之外，還規定“如果道德評議員認為有必要，也可以要求特定人員進行財產申報”。①劉明波:《中外財產申報制度述要——寫在我國家庭財產報告制度實施之際》，中國方正出版社2001年版，第133頁。對于法律無明確規定有申報義務的公職人員，如發現某公職人員涉嫌腐敗，有權機關也可以指定該公職人員申報財產，該公職人員因被指定而承擔申報義務。例如我國臺灣地區《公職人員財產申報法》第二條第1－11項對應申報的公職人員做了明確規定，但第12項規定“司法警察、稅務、關務、地政、會計、審計、建筑管理、工商登記、都市計劃、金融監督暨管理、公產管理、金融授信、商品檢驗、商標、專利、公路監理、環?；?、采購業務等之主管人員，其范圍由法務部會商各該中央主管機關定之”。②我國臺灣地區《公職人員財產申報法》，文本來自“月旦知識庫”?？梢?，法律一方面明確規定申報主體的范圍，同時又賦予了有權機關指定申報的權力，即便不在法律明確規定范圍內的公職人員，若被有權機關指定，便具有申報義務。我國應當參考該法例，在有關財產申報的法律或規范性文件中賦予某個機關有指定申報的權力，從而建立法定申報和指定申報相結合的申報制度。另外，指定申報機制也可以設置在離職申報制度中，指定涉嫌腐敗的離職人員申報財產以接收調查和監督。

(三)年度申報和特別申報相結合

年度申報是指按照法律或規范性文件規定的時間，公職人員每一年進行一次財產申報。特別申報是指在非年度申報的時間點，公職人員在財產發生重大變化或異常變動的情況下應當主動進行財產申報，并對財產變化及變動情況作出說明。特別申報是年度申報的有效補充。年度申報須依照法定申報時間實行一年一報，而特別申報無須受到法定申報時間的限制，隨時發生隨時申報。公職人員財產重大變化或異常變動可概稱為“財產異動”?！柏敭a異動”是指公職人員的財產在某一時間或某一時期發生數量上、價值上的重大變動，既包括財產突然地大幅增加、也包括突然地大幅減少，還包括房地產、車輛、古董等較大價值的財產和貴重物品的突然增加或有價證券的突然大量增持，如此等等。其中主要強調兩點:一是時間上的突然性，非逐漸增加或減少，而是在某一時間或某一時期突然增加或減少;二是數量上、價值上的大幅增加或減少。①參見喬亞南:《我國公職人員財產申報制度的實踐、困惑及其法制化路向》，載《河南財經政法大學學報》2014年第4期。

發生財產異動情形，公職人員應當立即申報財產，并對財產異動的具體情形做出詳細說明。設置特別申報制度意在補充年度申報制度的不足，增加財產申報制度反腐實效，一方面有助于盡可能地掌握公職人員財產變化情況，及時發現、糾正和懲治腐敗行為，避免因腐敗行為致使公共財產及公共利益蒙受更大的損失，另一方面可以形成更大的壓力促使公職人員廉潔守法。

三、任職申報類型及其申報時間的具體設計

任職申報并非通常想象的在任職時進行財產申報那么簡單，仔細分析其中不乏問題需要探討。例如所謂任職申報是任職前申報還是任職后申報，若采取任職前申報更能起到發揮制度反腐的效果，那么任職前申報的具體時間設置在何時?借鑒域外財產申報法制經驗并結合我國公職人員選拔任用的實際情況，任職申報應當做出以下具體設計。

他“啪”地放下電話,從墻上摘下鐵路信號燈,把與鐵路服配套的藍帽子按在頭上,開門出去,大狼狗溜溜地跟著。

第一，對選舉性公職人員實行選任②此處選任系中文語義中的泛稱，而非僅指《公務員法》第39條所規定的經人大選舉產生的國家公職人員。前申報，對非選舉性公職人員實行選任后申報。選舉性公職人員和非選舉性公職人員的分類借鑒了法國《關于政治生活財務透明的第88－227號法》，該法第(一)項內容規定了“關于政府成員及某些選舉性公職擔任著的財產申報”，該法用選舉性公職人員泛指那些通過民主選舉程序而獲得公職身份的人員。那么，我們根據公職人員是否經過民主選舉而獲得公職身份，可以將公職人員分為選舉性公職人員和非選舉性公職人員。就我國而言，選舉性公職人員是指經人民代表大會選舉程序被遴選擔任國家公職的人員，非選舉性公職人員是指非經人民代表大會選舉程序而通過其他考任或選任程序擔任國家公職的人員。

選舉性公職人員和非選舉性公職人員的分類也基本符合現代國家公職人員的基本分類，現代國家少數公職人員是依據選舉法被民主選舉為公職人員，多數公職人員非依選舉法被選舉為公職人員而是經過另外的選任、考任、聘任、委任等程序成為公職人員，相關程序和制度各國有所不同。相類似的概念是政務類公職人員和事務類公職人員或者一般職公職人員與特別職公職人員。③參見楊建順:《行政規制與權利保障》，中國人民大學出版社2007年版，第206－208頁。之所以沒有使用上述概念及分類，是因為在財產申報研究場合，用選舉性公職人員和非選舉性公職人員分類更能提示申報時間的不同。

選舉性公職人員往往占據著非常重要的國家公職崗位，例如總統或政府組成人員、議員、法官等等，所以一般被要求在其競選之初就申報財產，例如在法國，選舉性公職人員是依照選舉法的要求在競選之前就已經向有關機關進行財產申報或者向選民進行財產公示了④參見《薩科齊還未上任，先公布財產申報清單》，載新華網，http://news．xinhuanet．com/mrdx/2007－05/13/content_6091609．htm．最后訪問時間:2016年10月10日。。對于非選舉性公職人員，一般不要求其在欲獲得公職崗位之初就申報財產，而是在被擬選為公職人員之時而尚未任職之前再申報財產。這其中涉及到公職人員隱私權保護問題。在現代國家，選舉性公職人員在總體公職人員數量中占據少數，而非選舉性公職人員則占據絕大多數，實際上隨著文官制度的發展，非選舉性公職人員作為龐大的文官群體成為反腐敗的主要對象，但是由于數量龐大，如果要求非選舉性公職人員在欲獲得公職身份或公職職位時申報財產，可能會侵犯其隱私權，因為非選舉性公職人員所要謀求的公職崗位未必十分重要，而且存在最終不被選任為公職人員的可能，所以不宜在其被選任為公職人員之前就要求其申報財產。相比較而言，選舉性公職人員所要謀求的公職崗位往往是國家非常重要的公職崗位，所以要求其先行申報財產，宣示其財產來源的合法性，以保證不將錯誤的人員遴選到國家重要崗位。

第二，對非選舉性公職人員統一規定為任職前申報，并將具體申報時間統一規定在任職公示期申報財產。在我國，2001年《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》規定，“領導干部成為報告義務人的一個月之內，應當報告家庭財產”;2017年《領導干部報告個人有關事項規定》規定，擬提拔為本規定第二條所列申報主體范圍的考察對象或擬列入該范圍的后備干部人選應當申報財產?？梢?，我國現行財產申報制度并不統一，前者為任職后申報，后者為任職前申報。本文認為，我國的任職申報制度應統一采取任職前申報，有助于防止已存在腐敗或違法行為的人員被選任到公職崗位，以更好地實現財產申報反腐防腐之目的。

上文已述，對非選舉性公職人員采用選任后申報，選任后申報不等同于任職后申報，而是在選任之后和任職之前進行申報。非選舉性公職人員獲得公職崗位的選任之后，一般存在著一個公示期，即對擬選人員進行公示，公示期過后才得以任職。我國《公務員法》第46條規定，公務員晉升領導職務的，應當按照有關規定實行任職前公示制度和任職試用期制度?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》第41條規定，實行黨政領導干部任職前公示制度。提拔擔任廳局級以下領導職務的，除特殊崗位和在換屆考察時已進行過公示的人選外，在黨委(黨組)討論決定后、下發任職通知前，應當在一定范圍內進行公示。綜合這兩個規范性文件的規定，我國公職人員在任職之前均須先行公示。本文認為，應當統一要求非選舉性公職人員在公示期申報財產，接受監督，如果其申報的財產信息反映出該人員存在腐敗等違法行為或者存在虛假申報情形，則應當取消其任職資格，防止已存在腐敗或者其他違法行為的人員獲得公職身份或者公職崗位。在我國，任職公示制度是法定制度，將財產申報信息放入監督內容之中，有助于利用任職公示制度落實財產申報制度。

第三，對任職申報宜做擴大解釋，將初任公職人員納入財產申報主體的范圍，要求公民在獲得公職身份之初便進行財產申報。上文有述，公職人員財產申報類型及申報時間的設計應強調“面、線、點”相結合，其中“線”的強調意在使公職人員的財產申報從初次申報到一年一度的日常申報以至離職申報之間形成一條不間斷的線，一來對公職人員的財產變化實施不間斷地監督，及時發現和防止腐敗行為，二來通過對公職人員財產信息的前后比較以便更好地發現可能存在的腐敗行為。所以，初次申報非常重要，因為它是公職人員此后財產變化脈絡的初始點;如果在公職人員從事公職一定時間后或是經過較長的時間擔任領導職務時再要求其進行初次財產申報，此次申報的財產信息反而成為了日后比對財產變化的初始信息，之前的財產來源合法性問題無形中被忽略了。因此，初次申報財產的時間應當盡量前置，盡可能完整地掌握公職人員財產變化情況，基于此，應當將任職申報擴大理解，要求公職人員在初次獲得公職人員身份時申報財產。具體申報時間可區分兩種情況。我國絕大多數的公職人員來源于針對大學畢業生的公招公考，但也有一部分來源于社會公選或聘任，而且聘任制公職人員呈現擴大趨勢，尤其是在沿海發達地區，通過社會公選或聘任的公職人員，也可直接任領導職位，事業單位尤其是如此，任職之前一般也要采取任職公示。因此，從大學應往屆畢業生直接考錄的擔任非領導職務的公職人員，可要求其被錄用之后再申報財產;面向社會采用公選、公開招聘等程序錄用的擔任領導職務的公職人員，應要求其在任職公示期申報財產，以宣示其財產來源的合法性，防止已存在違法違規的人員擔任領導職務。

四、現職申報類型及其申報時間的具體設計

現職申報是指公職人員在現有公職崗位任職存續期間進行的財產申報。如果公職人員從現有職務或職級轉任至另一職務或職級而需要進行任職申報，則應另行適用任職申報制度?，F職申報是公職人員財產申報類型中的重要類型，是一種日常性的財產申報制度，在公職人員享有公職身份期間的多次財產申報中，現職申報占據大多數，因此，現職申報類型及其申報時間的設計非常重要。借鑒域外財產申報法制并根據財產信息等申報內容的不同，做出如下設計。

第一，基本財產信息的申報宜采用一年一申報，并且統一年度申報時間，形成集中申報之勢。我國2001年《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》第六條規定，“領導干部報告家庭財產每二年由各單位組織報告一次，報告時間為奇數年份的一月一日至一月三十一日”;我國2017年《領導干部報告個人有關事項規定》第五條規定，“領導干部應當于每年1月31日前集中報告一次上一年度本規定第三條、第四條所列事項”?？梢?，對省部級領導干部規定為兩年一報，對處級以上領導干部規定為一年一報。中央一再強調，反腐敗沒有職務高低，“不論什么人，不論其職務多高，只要觸犯了黨紀國法，都要一查到底，決不姑息?！雹賲⒁娭泄仓醒搿督⒔∪珣椭魏皖A防腐敗體系2013—2017年工作規劃》中關于“堅決有力懲治腐敗”的內容。所以，無論是省部級還是處級以上領導，為了切實加大反腐力度，應當統一規定為一年一報，以增強財產申報制度反腐防腐的功能。

第二，財產異動情況隨時發生隨時申報。上文有述，“財產異動”是指公職人員的財產在某一時間或某一時期發生數量上、價值上的重大變動。其中主要強調兩點:一是時間上的突然性，非逐漸增加或減少，而是在某一時間或某一時期突然增加或減少;二是數量上、價值上的大幅增加或減少。④參見喬亞南:《我國公職人員財產申報制度的實踐、困惑及其法制化路向》，載《河南財經政法大學學報》2014年第4期。借鑒域外財產申報法制經驗，財產異動情況包括:債權債務重大異動情形、重大財產性交易、財產數額的大額增加等。⑤同④。債權債務重大異動情形包括獲得高額債權和負擔高額債務或無力償債。獲得高額債權有可能是公職人員利用職權獲得利益的變相形式，負擔高額債務或無力償債則有可能導致公職人員在巨大的還債壓力下利用權力謀取利益來還債，從而走上腐敗之路。例如中關村郵電局雙榆樹支局原局長耿某為了還債而貪污⑥參見《貪售猴票還債，郵政局長獲刑》，載《北京晚報》2016年1月8日。、成都市某地稅局稅收專管員李某為了還債而貪污⑦參見《為賭博、還債 武侯地稅局一專管員貪污285萬被判刑》，載《華西都市報》2015年11月15日。等等。許多國家都要求公職人員申報債權債務，例如美國《道德改革法》規定，公職人員要對其從親屬之外獲得禮物和饋贈的情況進行說明、對從親屬之外的任何其他債權人負擔的超過10000美元的債務進行說明等等，⑧參見 Reform Act of 1989，Pub．L．No．101 －194，§ 102(a)(4)，103stat．1728．韓國《公職人員倫理法》要求申報債權、債務的實際金額⑨參見 Public Service Ethics Act Republic of Korea，Article 4(3)，［Amended by Act No．4566，Jun．11，1993;Act No．4853，Dec．31，1994］．The version from United Nations Public Administration Network(UNPAN)．，新加坡要求公職人員進行“財務窘境”申報，簽署未來一年之內不會陷入財務困窘的承諾書，防止公職人員在巨大債務壓力下利用權力謀取利益來還債①參見中國社會科學院“政治發展比較研究”課題組:《國外公職人員財產申報與公示制度》，中國社會科學出版社2013年版，第105頁。。再如我國香港地區公職人員也要求申報債務，并對債務問題的公務員管理做了詳細規定。香港地區公務員事務局通告第4/2002號專門規定了“公務員個人財務管理及公務員欠債問題管理措施”，《持廉守正——香港公務員實務守則》中明確提示，“政府人員為償還欠債可能不惜參與貪污及其他非法勾當”，“政府人員因承受著重大的經濟壓力，可能影響工作表現”，“作為管理人員，應多加留意員工因欠債所表現的種種跡象”，“考慮及安排將有欠債問題的員工調離較容易導致貪污的崗位”。②參見我國香港《持廉守正——香港公務員實務守則》，具體見“知彼——了解法規與貪污問題的誘因”內容中的第三部分“容易導致貪污舞弊的情況”。公職人員發生重大財產性交易可能與腐敗行為相聯系，所以有些國家要求公職人員對重大財產性交易情況予以申報，所謂重大財產性交易可根據各個國家消費水平和商業習慣來衡量，有的國家規定的比較嚴格，例如美國《道德改革法》規定，對于不動產、股票、債券、期貨或其他證券的交易，價值超過1000美元的，公職人員應當申報交易的數額和日期。③參見 Ethics Reform Act of 1989，Pub．L．No．101 －194，§102(a)(5)，103stat．1728．重大財產性交易也包括對公司企業的重大投資，例如我國香港地區要求公職人員投資入股超過一定比例，應當及時申報。④參見楊曉光:《國(境)外財產申報制度比較研究——兼論我國財產申報制度的構建思路》，浙江人民出版社2014年版，第262頁。公職人員財產數額大額增加時非常值得關注，也應當納入財產申報制度的監管視野。

可見，除了基本財產信息申報之外，財產異動情況的申報也是財產申報制度的重要內容，目前我國財產申報制度尚未將財產異動情況納入申報內容，今后應當予以完善。財產異動情況的申報應當根據財產異動情況隨時發生隨時申報，不受現職申報年度統一申報時間的限制，統一申報時間只針對于公職人員基本財產信息的申報。只有建立隨時發生隨時申報的機制才能將真正實現財產異動情況申報制度的反腐效果，才能及時發現、糾正或防止可能存在的腐敗行為，才能藉此增強我國財產申報制度反腐防腐實效。

第三，建立指定申報制度，隨時指定隨時申報。前文有述，應當按照法定申報與指定申報相結合設計申報時間，指定申報是法定申報的有效補充。為了達到精準反腐的目的以及及時發現和糾正腐敗行為，可以授權有關機關指定某公職人員申報財產的權力。有權機關可以基于反腐考量，如發現某公職人員可能存在腐敗行為或者某公職人員存在被投訴、舉報其存在腐敗行為等情形，可以責令公職人員立即申報財產，不受年度統一申報時間的限制。有關機關既可指定在申報主體范圍內的公職人員申報財產，也可指定不在申報主體范圍內的公職人員申報財產。同時，有權機關既可要求公職人員申報全部財產，可以要求公職人員對某項財產來源或財產交易具體做出解釋和說明。受指定的公職人員應當立即申報財產或做出說明，接受有部門的監督。

五、離職申報類型及其申報時間的具體設計

在財產申報研究場合，離職是指公職人員脫離公職身份。在我國，根據《公務員法》，公職人員離職有辭職、辭退、開除、退休、解聘五種情形，這五種情形都會導致公職人員脫離公職身份。我國《公務員法》雖沒有“解聘”的明確規定，但該法第十六章確立了公務員聘任制度，公民可以通過聘任程序而成為公職人員而獲得公職身份，那么相應地，如果其被解聘，則自然就失去了公職身份。借鑒域外財產申報法制經驗并結合我國反腐實際現狀，我國離職申報應當做出如下設計。

第一，應采用離職前申報，不宜采取離職后申報。對于離職申報，具體申報時間應放在離職后還是離職前，值得討論。我國2001年《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》第六條規定，“領導干部退(離)休后的一個月以內，應當進行家庭財產的報告，以后不再報告”?？梢?，我國對于省部級現職領導干部采用離職后申報。2017年《領導干部報告個人有關事項規定》第五條規定，領導干部辭去公職的，在提出辭職申請時，應當一并報告個人有關事項?？梢?，我國對于處級以上領導干部采用離職前申報。實際上兩個文件對于離職申報規定是不盡完善的，前者只規定了“退休”一種離職情形，后者只規定了“辭職”一種離職情形，今后需要進一步完善，將辭職、辭退、開除、退休、解聘五種離職情形明確予以規定。就離職申報的具體時間來說，兩個文件的規定不同，本文認為應當予以統一規定為離職前申報。我國目前已開始探索實施領導干部離任審計制度，未來可考慮將離職財產申報與離任審計制度結合起來，增強制度實效。

財產申報制度的目的在于反腐防腐，反腐防腐均需要及時發現、糾正或防止腐敗行為，因此及時有效地發現和懲治腐敗這是建構反腐制度的本義。離職前申報有助于及時發現和懲治腐敗行為，而且對公職人員來說，離職前申報會比離職后申報帶給公職人員的壓力更大，因為公職人員尚未離職或者離職手續尚未辦理完結，采用離職前申報財產，如果發現公職人員存在腐敗行為，公職人員就有可能不能順利離職，而要接受調查和懲罰。例如對于欲辭去公職的人員，會因為其存在腐敗行為需進一步調查而不被批準辭職，再如欲退休的人員，可能不會被給予立即退休而享受退休待遇的政策。另外，如采取離職后申報，亦會給財產申報制度的實施帶來一定的麻煩，因為公職人員離職之后便不再每日去單位上班，即便從其離職后申報的財產信息發現腐敗嫌疑，也不利于后續的調查活動，采取離職前申報，則對仍舊在崗的公職人員進行調查、詢問會比較方便。

第二，要求公職人員在離職后的一段時間內繼續申報財產。關于公職人員離開公職崗位并脫離公職身份后是否需要申報財產，各國規定不一。就我國而言，為增加反腐力度并結合我國腐敗的具體表現，本文認為我國公職人員離職之后仍應要求其在一段時間之內繼續申報財產。國際上關于公職人員離職申報大致有四種規定:離職前申報、離職后立即申報、離職后一段之內繼續申報和離職之后終身申報。例如，法國要求公職人員離職時或任職期滿前進行財產申報;①參見中央紀委法規室、監察部法規司編譯:《國外防治腐敗與公職人員財產申報法律選編》，中國方正出版社2012年版，第14頁。美國規定公職人員離職后30日內申報財產②同①，墨西哥《公務員職責法》也規定公務員應當在卸任后的三十個自然日內申報其財產狀況，③參見劉明波:《中外財產申報制度述要——寫在我國家庭財產報告制度實施之際》，中國方正出版社2001年版，第167頁。菲律賓《公共官員與雇員品行道德標準法》也有同樣的規定④參見劉明波:《中外財產申報制度述要——寫在我國家庭財產報告制度實施之際》，中國方正出版社，2001年版，第145頁。;有的國家規定公職人員在離職后一段時間之內繼續申報財產，有的國家規定3年，有的甚至規定5年、10年⑤參見楊曉光:《國(境)外財產申報制度比較研究——兼論我國財產申報制度的構建思路》，浙江人民出版社2014年版，第262頁。;新加坡則采取終身申報制⑥參見《在反腐機制上新加坡建立了公務員終身財產申報制》，載新華網，http://www．takungpao．com/hkol/content/2012－06/05/content_358722．htm，最后查詢時間2016年10月10日。。上述四種規定以第四種最為嚴格。

之所以規定公職人員離職后申報財產，總結來說，至少是為了預防以下三種情形的出現:一是公職人員任職時期存在腐敗行為，并將其腐敗所得隱藏起來，留待離職之后再享用“腐敗果實”，腐敗積蓄或利益可能在其離職之后才逐漸顯現出來;二是公職人員離職前利用公權力為他人謀其利益，為躲避法律風險而不收受賄賂，留待離職后收?、邊⒁姟妒昵皫兔ν诵莺笫苜V》，載《廣州日報》2016年1月7日。;三是公職人員離職之后，利用其之前的地位及影響力“發揮余熱”，對現職公職人員進行“斡旋”，利用現職公職人員的權力幫助他人獲取利益，并收受賄賂⑧參見《退休后“發揮余熱”受賄40萬》，載《檢察日報》，2015年9月23日。。那么就我國而言，上述三種情況顯然存在、甚至是大量存在。有不少官員都存在著“任內利用職權謀取利益而等退休之后便可享用”的心理，這種心理最為突出的表現在我國官員的“59歲現象”。中國社會科學院2014年3月發布的《法治藍皮書》中指出，當前中國腐敗案件的“59歲現象”突出，公職人員在臨近退休年齡之際利用手中權力大肆貪腐，⑨參見《“59歲現象”發人深省》，載《中華工商時報》2014年3月3日。所謂“有權不用、過期作廢”，趁著尚在掌握權力之時趕快謀取利益以留待退休之后享用。所以，我國非常需要建立離職后申報財產的制度，以應對上述腐敗現象。一般來說，為逃避監督，公職人員不會一退休就開始恣意享用腐敗積蓄，而是等退休一段時間之后才開始逐漸放松地享用腐敗所得，所以，其任內發生腐敗行為以及因此獲得腐敗收益及腐敗所得，往往在公職人員退休一段時間之后才逐漸浮現出來。因此，我國應要求公職人員離職之后的一段時間之內仍繼續申報財產，以此有效應對腐敗現象。至于這“一段時間”設置多長，本文可以根據公職人員級別高低區分規定，對級別較高的公職人員規定較長的時間，對級別較低的公職人員規定較短的時間。但如果時間太短，不足以打消公職人員任內謀取利益、等退休后享用的心理，實踐中存在退休多年還在受賄，甚至退休近10年還在斡旋受賄的①參見《退休后“發揮余熱”受賄40萬》，載《檢察日報》2015年9月23日。?！皺嗔τ酂帷爆F象是我國值得重視的腐敗現象②參見《遏制“權力余熱”，制度亟待發力》，載《中國法院網》，http://www．chinacourt．org/article/detail/2015/01/id/1542475．shtml．最后查詢時間:2016年10月10日。，可借財產申報制度予以防治。目前不宜采取新加坡的終身申報制，有鑒于反腐文化和環境尚需進一步發展，且我國官員對財產申報制度在心理上還需逐漸適應，另外，采取終身申報制是否有可能侵害公民隱私權尚需要進一步討論。離職后的申報財產的具體時間可參考現職申報制度，統一設置為一年一報，在每年的1月1日至31日期間申報財產。

第三，離職后申報可以引入指定申報制，指定任內可能存在腐敗行為的離職人員申報財產。我國目前保持高壓反腐態勢，不少公職人員在退休之后被發現存在腐敗行為而被懲處，③參見《今年已有逾20名退休高官被查 其中一人已退休6年》，載人民網，http://politics．people．com．cn/n/2014/0914/c1001－25656854．html．最后查詢時間:2016年10月10日?！巴肆送肆?，一退就了”，這種思維定式在以往官場中是所謂的“潛在共識”，目前正在被打破。為了方便有關機關查處腐敗，可以引入指定申報制作為上述離職后申報制度的補充。上文有述，對于公職人員離職后一段時間內繼續申報財產，參考現職申報采用一年一報，但是如果發現離職人員可能存在腐敗行為則可不必受一年一報的時間限制，有權機關可以隨時發現隨時指定離職人員申報財產或者對某項財產來源或財產交易做出說明，為有權機關提供調查腐敗之更加方便的機制。離職人員在接到被有權機關的指定申報通知之后，應當立即申報，以配合有權機關調查腐敗情況，如不申報，雖其已離職，也并不妨礙有權機關對其進行追責。