新公共管理在我國改革實踐中的應用

郭志會（鄭州大學 公共管理學院 ， 河南 鄭州 450000）

一、新公共管理的發展歷程

70年代末和80年代初，西方國家興起聲勢浩大的政府改革運動，以新公共管理或管理主義為定向，常被人們描述為一場追求經濟、效率和效益目標的改革運動。英國是新公共管理運動的發源地之一，撒切爾夫人上臺后，開始新公共管理改革。美國是現代管理科學的搖籃，美國的“新公共管理”改革似乎開始得更早（可從卡特政府的“文官制度改革法案”實施算起），并帶有更明顯的管理主義傾向。新西蘭、澳大利亞與英國一起被人們視為新公共管理改革最迅速、系統、全面的國家。歐洲大陸各國（德國、法國、荷蘭、瑞典）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統、全面、連續特點。但是歐洲大陸的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，或多或少以“新公共管理”取向。[1]

二、新公共管理的內涵及特征

2.1 新公共管理的內涵

作為一種正在成長的公共部門管理的新模式，“新公共管理”有不同名稱，如“公共管理主義”、“企業化政府”、“后官僚體制模式”等。對于它的內涵，西方公共管理學者及實踐者們作了不同的概括和描述。

歐文·E·休斯認為新公共管理具有以下特點：注重結果的實現和管理者個人的責任；脫離古典官僚制，使組織、人事、任期和條件更靈活；規定組織和人事目標，根據績效指標對工作任務的完成情況進行測量，追求有效驗的“三E”（經濟、效率和效益）；管理人員更有可能帶著政治色彩致力于政府工作；運用市場方法管理公共事務，政府更有可能受到市場檢驗；通過民營化和市場檢驗，簽訂合同等方式減少政府職能趨勢。[2]

戴維·奧斯本和彼德·普拉斯特里克把新公共管理運動稱為“再造政府”運動。他們認為再造政府是指“對公共體制和公共組織進行根本性轉型，以提高組織效能及創新力，并通過變革組織目標、組織激勵、權力結構及組織文化等來完成這種轉型”。[3]“再造政府”就是建立“企業化政府”，運用市場手段和企業管理方法來改造政府，用以市場為基礎模式來取代官僚模式。

柴生秦教授將新公共管理概括為：政府職能應是掌舵而非劃槳；政府服務以市場或顧客為導向；政府應廣泛采用授權或分權方式進行管理；政府應廣泛采用私營部門成功管理手段和經驗；政府應在公共管理中引入競爭機制；政府應重視提供服務的效率效果和質量；政府應放松嚴格行政規則，實施明確的績效目標；公務員政治上不必保持中立。[4]

陳振明教授將“新公共管理”的內涵歸納為：“讓管理者進行管理”；衡量業績；產出控制；顧客至上；分散化；引入競爭機制；采用私人部門的管理方式；改變管理者與政治家和公眾關系。[5]

2.2 新公共管理的特征

新公共管理具有以下特征：以公共管理問題為核心，融合來自各相關學科知識，突破傳統行政學學科界限，屬于跨學科研究領域；拓展政府管理研究領域，具有一系列主題創新；更多從經濟學視角研究政府管理問題；提供當代公共管理新模式，在處理政府與市場、政府與社會關系時提供一整套新思路。

三、當前深化我國行政改革的對策思考

通過以上分析，本文認為，我國當前行政改革應該在有選擇地借鑒國外新公共管理理論與實踐同時，緊密結合我國具體情況，探索出適合我國國情的行政改革道路。

3.1 強化政府引導，推進公共服務市場化

我國政府基本公共服務供給長期短缺，影響我國社會穩定，阻礙我國市場經濟改革。因此必須對改革我國公共服務供給機制。我國可借鑒新公共管理做法，實行公共服務市場化改革。當前我國市場尚未成熟，市場運行機制仍不健全；第三部門發育不夠成熟。因此，我國公共服務市場化改革不能像西方市場經濟成熟的國家一下全面鋪開，而應循序漸進。我認為應逐步建立起以政府供給為主，其他供給主體共同參與公共服務供給體制。這樣，我國政府一方面繼續成為公共服務的供給主體，另一方面又不再壟斷，而是適當地尋求第三部門的適當參與，解決政府壟斷導致效率及質量低下的問題。

3.2 堅持以人為本，構建服務型政府

把以人為本作為執政理念，必然要求把構建服務型政府作為根本價值取向。把人民作為根本和目的，表現在政府治理上，也必然要求政府把功能定位在服務上，構建服務型政府。所謂服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來以為公民服務為宗旨并承擔服務責任政府。[6]可見，服務型政府從本質上而言就是以人為本的政府。

3.3 強化政府內部規制，建設法治政府

法治是一種治理狀態和秩序，其要義“在于作為法治主體的公民依據正義和公意，并通過民主政治制度和憲法法律來制約政府權力”。[7]法治政府就是在法律規制下行使權力的政府。政府本身要服從法律制度，不能不顧法律或重新制定適應自身利益法律。我國政府離法治政府尚有一些距離：目前，我國建立在市場經濟基礎上的法制尚不完善，在許多領域還處于“無法可依”狀態，即使有法可依，也常有法不依，執法不嚴，違法不究。因此，與西方發達國家在新公共管理運動中放松對政府部門及其公務員法律規制改革措施相反，我國當前必須強化對政府部門及其公務員的法律規制。事物發展總要有個先后次序，我們不可能在法制尚不健全的情況下就開始批判法制的過繁與過多。我國法律、法規遠不像西方發達國家那樣多到數不清地步；執法過程中也沒有出現將執法人員驅趕到“合法不合情理”僵化狀態。所以，強化規制、加強立法和嚴格執法仍是我國目前的主要任務。

四、結語

新公共管理是為追求經濟、效率和效益為核心管理形式，它不僅促進政府創造更多社會效益和價值，也促進私企創造更多經濟效益，使社會更好發展。本文主要關注我國政府改革，在改革中運用新公共管理理論，使我國牢牢把握住改革與發展機遇期，從而推動我國全面發展，進一步推動中國夢，實現中華民族偉大復興。