中外土地銀行模式比較研究

朱成敏　張錫光　龍 立

一、引言

新中國成立以來尤其是改革開放后，國家土地制度幾經改革，一些地區率先大膽探索建立了土地銀行，并有所成效，但仍存在資金、制度等方面缺陷，未形成成熟體系。受地理環境、經濟環境影響，國內外土地制度存在較大差異，國內外在對土地銀行的概念理解上也有較大的出入。得益于成熟的土地市場，國外的土地銀行擁有較為完善的運營機制和保障機制，這對我國土地銀行和農地金融制度的建立具有較高的借鑒意義。

國外學者Coase（1937）較早對土地制度進行了研究，他認為合理的土地產權制度設計是實現土地合理、正常流轉的重要前提。Alchian（1973）研究了土地權力的穩定性，認為“地權穩定性是土地所有者進行長期投資的關鍵，這些權利受到的限制越多，投資激勵就越弱，相應土地產權的穩定性就越低?！盠（1979）則認為“土地銀行是政府為了未來之需而儲備的土地以調節土地利用，土地銀行機構要采用相應政策打擊土地投機者?！蔽覈鴮ν恋劂y行的研究最早于20世紀30年代，陳太先（1995）中提出了土地銀行的概念及其實施設想。其后眾多學者開始對土地銀行的運作機理進行探討，邵傳林（2009）總結了土地中介論、土地金融機構論、土地儲備機構論三種觀點。

雖然國內外對土地銀行的相關研究較多，但多是從內含界定、作用功能和存在問題等角度展開，少有對國內外土地銀行模式進行對比分析的文獻。因此本文通過對中外土地銀行模式進行全方面的總結進而進行綜合比較，深入剖析中外土地銀行模式的核心差異，能夠彌補現有研究的不足。一方面探尋我國農村土地制度改革的新路徑，為國內“土地銀行”制度健康、良性發展提供有益的理論支持，豐富我國土地金融理論體系；另一方面有利于促進我國土地銀行模式的完善，規范我國農村土地流轉，減少耕地撂荒現象，增加農民收入。

二、國外土地銀行典型模式

（一）國外土地銀行模式比較

德國土地抵押信用合作社成立于1770年，是國外最早的土地銀行（又名土地抵押合作社）。最初為政府強制設立，受政府監督和管理。其運作模式為農民和地主將土地抵押給合作社，合作社把土地作為擔保來發行土地債券，獲取運作資金，以此做到土地抵押債券化。

1852年成立的法國土地銀行是股份制專業銀行，是以全國農業信貸金庫為最高領導機構的農業信貸銀行集團。法國土地銀行通過發行股票、債券來獲得融資，除此之外，政府也為其撥付大量貼息資金。除開設一般的長期貸款業務，其業務也涉及政府住房政策和其他金融業務。

美國聯邦土地銀行興起于1916年。美國采用的是銀行加合作社的雙重體制，上層為銀行體制，基層為合作社模式。其創辦資金由政府墊支,以農地抵押貸款為核心業務，貸款對象主要是營業區內的農場和農民，以及為農業服務的廠商，政府通過在農村土地銀行成立初期給予資金、法律政策方面的支持來發揮主導作用。

菲律賓土地銀行成立于1963年，成立初期86%股份就歸政府持有。其最初的定位是將農業用地作為抵押來推進農業土地改革，后為了擴大菲律賓土地銀行服務領域和服務范圍，菲律賓政府賦予其為農業、農民合作社、工業和其他生產性企業提供貸款的全能性土地銀行的職能。

（二）國外土地銀行模式特點

1.業務多元化

由于起步早，在長期發展過程中，國外土地銀行業務范圍、種類不斷擴展。土地銀行從只有單一的土地抵押貸款業務，發展到擁有政府住房政策及儲蓄、投資、理財等金融業務，菲律賓土地銀行更是成為了為社會各行業發放貸款的政府全能性銀行。

2.政府支持力度大

縱觀國外發達國家及發展中國家，政府在土地銀行發展過程中都給予了有力的支持。南非土地銀行為政府全資成立并免繳利潤和享有稅收優惠，美國土地銀行的創立資金是由政府提供的，法國土地銀行享有政府的大量貼息資金；政府的作用還體現在為土地銀行設立的相關法律法規上，法國政府設立的《土地銀行法》、南非政府設立的《土地銀行法案》、美國政府設立的《聯邦農業信貸法》等。

3.組織結構完善

國外土地銀行在組織結構上形式各異，如德國的自下而上式和法、美國的自上而下式，菲律賓的分級制和印度的公司制。無論是作為政府性全事業單位、國家控股機構，還是商業股份公司，均經過登記注冊、擁有正式的機構名稱、獨立法人、和完善的內部管理機制，和中國土地銀行的簡單掛牌成立大相庭徑。

三、國內土地銀行典型模式

由于我國在土地所有制、配套法律法規建設等方面與西方國家存在很大差異，再加上國內土地市場機制還沒有完全建立，我國土地銀行功能定位并不清晰?？偟膩砜?，目前國內土地銀行存在臺灣模式、上海模式、鵲山模式三種運營模式，具體情況見表1。

表1　我國土地銀行主要模式對比

（一）臺灣模式

臺灣土地銀行成立于1946年9月1日，其后政府為配合在臺推行平均地權、耕者有其田等土地政策，后改制為公開發行股票公司。作為政府指定唯一辦理不動產和農業信用的專業銀行，在貫徹政府賦予的推動住宅、農業、經濟發展等使命外，臺灣土地銀行更采取企業化運營，積極轉型為全方位服務銀行。臺灣模式的特點包括如下方面：組織機構清晰、管理機制嚴格，形成了一套非常成熟的公司機制；業務多元化，包括存貸款、電子金融、信托等業務，具備商業銀行應有的職能；不受行政控制，具有市場性；在農業貸款上提供特別支持，業務范圍涵蓋農、林、牧、畜、漁等多行業，具有一定的社會公益性。

（二）上海模式

二十世紀九十年代，上海房地產市場發展突飛猛進，與此同時土地供應也出現問題。為調控秩序混亂的土地市場，在借鑒國外“土地銀行”的成功經驗下，1996年，上海市土地發展中心成立，成為了上海第一個土地儲備機構。上海土地發展中心最初扮演著雙重角色：一是根據土地利用總體規劃和城市規劃，制定收購儲備計劃，行使部分政府職能；二是在不同的市場需求量下，通過收購、出讓、儲備土地來調整土地供給量，根據市場經濟規律行使企業職能。2002年11月18日，原上海土地發展中心被并入了新成立的地產集團。上?！巴恋劂y行”的雙重角色被剝奪，相應企業職能由地產集團行使，土地儲備中心只負責土地的收購儲備和投資管理。

（三）鵲山模式

湖南長沙鵲山村由于人地矛盾突出、土地大量撂荒，于2014年成立土地銀行，也稱“土地合作社”。其運作模式為村民以土地承包權或資金入股土地銀行，土地銀行對土地進行整理、并加強農田水利建設和機耕道等基礎建設后，將土地承包經營權面向職業農民和由農民出資組建的專業合作社競價流轉。

鵲山土地銀行主要資金來源為村集體資金注入，政府財政投入，社會捐助等，每年收益來源包括土地租金、農業發展有限公司20%的年利潤（該公司為土地經營者提供農業生產過程中所涉及的技術、機械等服務）。土地銀行收益分配采取“保底分紅+二次分紅”的方式，按人口分配給全村村民（該村所有土地經營權都已入股土地銀行）。保底分紅為有人有田300元/人/年，有田無人或有人無田150元/人/年；土地銀行收益中除保底分紅之外的部分，再按土地承包權入股比例對村民進行“二次分紅”。鵲山土地銀行形成了“土地銀行（土地合作社）+專業合作社+新型職業農民+社會化服務體系”的新型農業生產經營體系。

（四）國內土地銀行總結

雖然國內存在以上三種典型土地銀行模式，但仍以“鵲山模式”為主流，即作為一種土地中介機構以促進農村土地規范流轉，優化土地資源配置。由地方政府組織、土地承包經營權所有人參與，伴隨土地整理開發和集中規模經營，但并不開展土地抵押貸款業務。

四、中外土地銀行模式差異分析

其一，從資金來源上來看，而國內土地銀行更依賴于政府補貼、銀行貸款、土地貸出利息，國外土地銀行主要來源一般為發行債券、政府資助；其二，從運營主體來看，國內土地銀行為民間自發或地方政府主導，而國外土地銀行主要由特定的金融機構進行管理；其三，從主要業務上來看，國內土地銀行是通過支付利息、進行分紅等方式來取得土地，再將土地進行分區租賃，以此做到農村土地資源的合理配置，國外土地銀行主要開展土地債券和土地抵押貸款業務，為農民提供生產過程中的資金支持；其四，從運作流程上來看，國外土地銀行作為金融機構，只要個人信譽和農業活動達到貸款要求，均可辦理貸款業務，而國內土地銀行尚未達到“銀行”的標準，只是作為土地中介機構，個人或團體如要進行貸地活動，需要進行競標，價高者得；其五，從政府支持力度來看，國內政府在土地銀行成立過程中雖給予了一定政策和資金扶持，但很大程度上持放任態度，國外政府則支持力度較大，不僅資助大量資金還建立了較為完善的法律法規，并為其債券業務擔保還本付息。

五、啟發

（一）明確土地產權

土地銀行作為一種土地流轉模式，必須先對流轉過程中土地產權的歸屬進行嚴格劃分，才能保障農民利益，真正發揮作用。雖然目前我國已有初具雛形的土地法律體系，如《農村土地承包經營權管理辦法》、《土地登記辦法》、《土地儲備管理辦法》、《農村土地承包法》等，但是由于對土地產權的內涵解讀不一，且存在立法出發點上的不同，在農村土地流轉過程中仍存在土地產權模糊現象。我們認為，最好的辦法是通過土地登記，發放相應的土地所有權證書，來確認和規范土地流轉過程中各項權利的實施。

（二）加強土地整理

與國外土地不同，我國農村大部分地方由于歷史上實行過多種土地分配制度，導致土地分散、破碎等問題較為嚴重。實踐證明土地整理能夠有效合理開發和利用土地資源，解決土地細碎問題，改善基礎設施生產生活條件和生態及景觀環境，提高綜合生產能力。

土地整理是指按照土地規劃的要求，結合土地現狀，通過采取各種措施，科學地對土地進行綜合整治，最終實現土地資源利用率最大化。當前，我國農村土地整理難度大、范圍廣、投資高，真正進行整理時還受到地理環境、技術設備、專業人才的限制。對此，政府應有所作為，為農村進行土地整理給予相關人才、技術、資金支持。

（三）建立土地流轉市場

土地銀行在統籌規劃，合理布局產業的基礎上，應建立土地流轉市場，發展衍生產業，突破原始的限制，將單一種植模式與“互聯網+”模式、現代農業園相結合，在萬眾創業背景下，建立科學融資與招商引資平臺，引導土地銀行多元化發展。

（四）激勵群眾參與，以人民為主

在土地制度的實施過程中，由于農民金融知識匱乏，對制度的不明白和對外界的片面了解，缺乏建設土地銀行的熱情。因此在農村土地銀行的建設過程中，當地政府應積極為農民解讀國家政策、幫助其了解當前農業經濟局勢、加強對其的農業技術培訓，以激活農民作為參與主體的積極性和主動性。

參考文獻：

[1]L.Land Banking：European Reality,American Prospect[J].Johns Hopkins University Press,1979：312.

[2]陳太先,魏方,潘信中.臺灣土地問題研究[M].廣東省地圖出版社,1995.

[3]邵傳林,霍麗.農村土地銀行的運作機理與政策測度[J].改革,2009,(07)：83-88.