城市化進程中失地農民社會保障問題研究

馮媛

摘 要：城市化、工業化的迅速推進使城市空間迅速擴張，使得大量的土地非農化，農民不得不與他們賴以生存的土地相剝離，失地農民的人口數量不斷增加。保障失地農民權益、構建失地農民可持續性生計策略以及完善失地農民社會保障體系，已成為順利推進城市化進程有序化的關鍵。本文通過分析失地農民社會保障現狀，梳理失地農民社會保障方面存在的問題，并對造成保障不力的原因進行剖析，提出完善失地農民社會保障制度的一些建議。

關鍵詞：失地農民；社會保障

文章編號：1004-7026（2018）07-0006-02 中國圖書分類號：F323.89 文獻標志碼：A

1 城市化進程中我國失地農民的社會保障現狀

城市化的目的是改善人們的生活狀況，提高社會成員的福利水平，但是失地農民這一特殊群體卻很少在城市化中獲益，福利待遇得不到保證，關系切身利益的諸多問題缺乏參與，再就業壓力大，無法獲得基礎性服務，這都是城市化進程中失地農民面臨的問題。

1.1 失地農民參與權缺失

在我國，法律規定農村土地歸村民集體所有。農民享有土地的使用權，但是擁有的僅僅是經營權，土地的流轉、占有和處置都受到嚴格限制，農民雖然可以從經營權上獲益，但是未來收益實際是不確定的。土地流轉往往不是在農民真實意愿下進行的，農民只是被動的接受者，并且流轉行為本身具有很大隨意性，加上土地流轉手續不規范，使得失地農民的利益被損害，受損后又缺乏證據來維護自身的合法權益。

1.2 基礎性服務有所欠缺

基礎性服務屬于公共物品，提供者應是政府。在被征地的區域，基礎設施的建設長期無法完善，底子薄且發展慢，不能與與城市化進程接軌，失地農民被排除在城市化帶來的紅利之外，具體表現為失業率較高、教育投入不足、醫療水平低等等，進一步惡化了失地農民的生存狀況?；A性服務作為社會公共政策的一部分，它的缺失使農民利用基礎服務提高個人素質、提升自身能力、充分發展自我的機會減少，間接的剝奪失地農民發展的權利，與社會公平正義原則是相違背的[2]。

1.3 失地農民再就業難

農民在失去土地之前，依靠土地獲得相對穩定的收入。征地之后，失去了賴以生存的收入來源和各項就業保障。同時，由于失地農民受教育程度不高、普遍缺乏專業技能，使得大多數失地農民只能在一些非正規崗位從事著簡單的勞作，限制了個人的發展。與此同時，政府未能高度重視，沒有加大對失地農民就業創業的支持，失業農民謀求職業的能力有限，加劇了失地農民的就業困境。

2 失地農民社會保障存在的問題及原因剖析

2.1 政府征地目的界定不清

這是造成失地農民社會保障問題出現的根本原因。（1）現行法律規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡谡鞯貙嵺`中，非公共用地大多數也是以公共地的名義和方式征用。農地征收的公共利益界定不清晰，致使失地農民合法權益遭到損害。（2）現行法律規定：我國土地分為國家和集體兩種所有制形式，農村土地歸村民集體所有。但在實踐中，政府擁有土地征用和供給的壟斷權，集體充其量是農村土地的經營、管理者。同時，農村土地歸集體所有也存在著所有權代表和執行主體界限不清晰的問題[3]。（3）土地征用補償多采用貨幣安置方式，補償費被層層截留后，剩余的分配給農民，農民實際到手的征地補償金較少。

2.2 政府尚未建立起完善的失地農民社會保障體系

這是造成當前失地農民生活困難的間接原因。一是養老、醫療保障體系不健全。當政府把土地從農民手中征用之后，失去了土地的農民本應該拿著土地補償金進入另一個保障體系，然而，政府尚未建立起完善的失地農民社會保障體系，不能給予有效的保障。二是再就業培訓體系的缺失。貨幣安置引發的突出問題是： 在大量失地農民再就業難的背景下，安置補助費用遠遠不能取代以往土地所具有的“最后的保障” 的社會功能[4]。

2.3 失地農民的社會保障資金籌集困難

目前，失地農民的補償方式大多是貨幣補償安置。政府通過給與一次性的經濟補貼“買斷”農民的土地，如此也免除用其他安置方式來安置失地農民的麻煩。失地農民在獲得偏低的征地補償金后，又將其大部分投入到生活費用和子女的教育上，在這種情況下，就業成為其增加收入的重要途徑。而社會上就業崗位的不足，又使失地農民面臨著“失業”[5]。因此，大部分失地農民缺乏繳費能力，地方政府從土地收益中拿出的補貼又較少，所以失地農民保障資金籌集難以保障。

3 關于完善失地農民社會保障制度的建議

3.1 建立健全失地農民最低生活保障制度

逐步擴大失地農民最低生活保障覆蓋范圍，加大失地農民最低生活保障方面的投入，加強失地農民最低生活保障資金管理。合理的界定保障對象，對因病、因殘致貧、無勞動能力等生活困難的失地農民進行兜底，絕不落下任何一個困難群眾。還要科學的確定最低生活保障線標準。

3.2 建立健全失地農民的養老保障、醫療保障

在養老保障方面，建立可持續的多層次失地農民養老保險制度。相關部門要積極拓展失地農民養老保險的范圍、合理調整繳納標準，并提高失地農民養老保障待遇。在醫療保障方面，構建廣覆蓋、多層次的醫療保障體系。建立社會醫療救助制度、補充醫療保險制度，鼓勵失地農民參加，同時鼓勵失地農民參加商業醫療保險，參加商業醫療保險的失地農民有適當的保費補貼。

3.3 設立失地農民社會保障基金

為失地農民設立專項社會保障基金，切實加強失地農民社會保障基金籌集、運營和管理，這是做好失地農民社會保障的基礎和保證。要堅持國家、集體和失地農民個人三方合理分擔失地農民社會保障基金的來源。政府補貼一部分，集體承擔大部分，個人分擔小部分。強化社會保障基金的管理和運營[6]。

3.4 加強失地農民社會保障的法律建設

失地農民的社會保障必須通過專項立法進行規范，可以出臺《失地農民保障法》，從法律法規上給與失地農民權益的保障。明確農村土地產權的歸屬，規范征地行為。除此之外，失地農民作為弱勢群體，在其合法權益遭到侵犯時，應該為失地農民提供多種方式的法律援助，以保障失地農民在被征地前、被征地過程中和被征地后遇到各種法律問題時有處可去、有人可問、有法可依。

3.5 加強對失地農民的就業培訓和就業指導

從根本上建立全新的就業觀念，鼓勵其積極參加就業培訓，提高勞動技能，并努力通過勞動力市場尋找就業機會。政府部門要建立完善的就業培訓體系，根據個人所處的年齡階段和文化層次，有針對性的安排不同的培訓內容，提高自身就業競爭能力。并通過政策優惠鼓勵自主創業，對于吸納失地農民就業的重點企業給予適當的財政傾斜。在征地補償時可以增加轉崗就業培訓費項目，并通過多種渠道籌措資金，建立失地農民就業保障金賬戶。

結束語

隨著我國經濟快速發展，城市化進程加速推進，大量農村土地轉換為城市用地，失地農民在這一過程中成為邊緣人口。他們喪失了賴以生存和發展基礎，而且無法享受一系列保障。因此，必須從根本上給與失地農民最基本的保障，構建失地農民社會保障體系，提高失地農民社會保障水平，并在就業、法律等領域加強政策扶持，為城市化的有序推進提供制度支持。

參考文獻：

[1]王中雨.我國鄉村旅游型失地農民的社會福利狀況和社會保障問題[J].改革與戰略，2017（33）：167-170.

[2]王芳.城鎮化背景下失地農民社會保障問題研究[J].現代經濟探討，2016（11）：60-73.

[3]馬曉磊.城市化背景下失地農民的社會保障問題研究[J].農村經濟，2010（5）：71-73.