重大工程領域國企預防職務犯罪問題思考

金根有

隨著經濟社會的快速發展，近年來全國范圍內的重大工程投資量逐年上升，體量越來越大。以上海為例，每年的重大工程投資量均可達到千億級別。國有企業是重大工程建設的主力軍，一些國企在參與重大工程建設中逐步壯大，有的還在“一帶一路”戰略的實施下享譽全球。但在重大工程建設輝煌成就的背后，也潛藏著巨大的隱患。由于投資數額巨大、工程周期漫長、涉及部門眾多、管理環節復雜，重大工程建設過程中的廉政風險異常突出，時常成為大案、要案、窩案、串案的多發地帶。因此，如何從源頭上加強防范，建立全項目、全過程、全覆蓋的職務犯罪預防體系，確保工程優質、干部優秀，是擺在重大工程領域國企面前一個現實而又緊迫的問題。

厘清重大工程項目職務犯罪風險點

重大工程項目具有體量大、工期長、工程技術復雜，牽扯利益主體眾多，對于協同完成要求高等特點，其廉政風險與項目構成特點、權力分布、資金流向三者密切相關。在項目構成中，重大工程除主體工程外，還包括管線搬遷、交通組織、拆遷安置、借道借地、航務疏浚等輔助工程或條線，各輔助項均單獨與工程主體發生關聯，在重大工程中被區別化對待差異明顯；在權力分布中，一般工程類項目都包含投資方、設計方、施工方、監理方，以及受到工程影響的單位和群眾五類利益主體，以上各單位作為甲方、乙方、第三方又分別派駐項目代表若干，這些代表在項目中有重要個人影響；項目進程可分為規劃前期階段、工程實施階段、竣工驗收階段，而招投標、工程款交付等牽扯資金流的環節穿插其中，一旦資金流向與權利部位交疊，極易產生廉政高風險點。通過對一系列重大工程案例的研究分析，廉政風險可能在重大工程的各利益主體、工程各階段及各環節中存在，而主要風險則集中在非公開操作環節、管理薄弱環節、權力部位、資金資產管理部位。

（一）管線搬遷環節

管線搬遷之所以經常成為廉政風險較高的關鍵節點，通常因為其具有兩個顯著特點：一是鉗制主體工程工期。管線搬遷一般都作為重大工程主體工程的前置條件，當遇到工期非常緊迫的情況時，管線搬遷工程往往能夠把控重大工程的工期命門，管線擁有者因此常處于較高的權利部位。二是行業壟斷現象明顯。各類管線多處于行業壟斷狀態，各行業均有自己的計價規則，材料單價也行業自訂，行業監管力度較弱，缺乏統一標準，存在很大的議價空間。上述特點造成了管線搬遷極易產生預結算不規范、計量依據不完整、審核工作時間緊迫等不規范現象，從而衍生出大量廉政風險。

（二）工程前期招投標環節

現階段我國對于招投標工作的標準化及規范化已日趨完備，通過在全國范圍內全面實施公開招標，以保障公平、公開、公正競爭。然而，人為因素在招投標操作過程中仍有重要影響，一旦個別關鍵崗位人員出現腐化行為，便會出現“量身訂做”、串標、圍標等現象。如招標代理機構在制定短名單時，內容偏少且遴選機制單一，便在無形中縮小了信息面、嚴苛了條件限制，將某些“圈外”企業拒之門外；若招投標雙方與招投標工作人員相互勾結，極易形成“偏哨、黑哨”甚至“裁判上場踢球”的局面。

（三）物資采購環節

無論哪個行業的物資采購工作都被認為是“油水豐厚”。在重大工程中，根據工程要求可能存在相當一部分的甲供材料，即使是總包自行采購的原材料，有時也會遵從“潛規則”地征求甲方意見，這便使得資金流與權力部位高度重合，造成較高的廉政風險。采購管理沒有實現信息化，無法做到全程可追溯，因受到局限性、地域性、不對稱性等因素的不利影響，信息透明度不高。某些重大工程依舊沿用傳統的比價采購等方式，價格成為選擇的關鍵標準，最終選擇權力又高度集中，一旦出現價格信息泄露立刻造成公平的天平傾斜。

（四）工程分包環節

在招標后，工程項目被非法轉包或不規范的分包，從而肢解合同，改變預算，往往是違法總包偷梁換柱的一種手段。在此過程中，也附帶業主方管理、監理方監督不力。易產生的問題包括事前對于資質的審核偏重書面，使得不合規企業掛靠現象暗渡陳倉，監理的監督限于事后，審核流于形式而非糾錯；在不合規分包現象產生后，針對違規總包的懲罰措施難以落實，這些環節為腐敗的滋生提供了溫床。

（五）工程變更環節

在工程實施過程中，從業主管理到終端實施環環相扣，容易發生施工單位賄賂業主管理人員和監理人員，管理與執行稍有松動便會造成廉政風險。由于重大工程在前期設計和規劃階段無法一蹴而就，使得工程實施階段施工單位可以依據現場實際情況進行工程變更，目前針對工程變更環節的監管遠不如招標階段控制嚴格，重大、較大設計變更審批偏重內部監督，且程序略顯單一，因此這一環節同樣是許多腐敗行為大做文章的地方。

（六）竣工驗收環節

竣工驗收環節作為工程交付使用前的最后一道關卡，關乎資金的最終交付和項目各構成單位的決算，也是工程建設領域發案比例較高的環節。2018年1月4日，合肥市望江路上16處BRT公交站臺頂板在大雪中倒塌，造成多人受傷、1人死亡的工程重大安全事故，在設計深度未達國家標準、圖紙修改后未經審查的情況下，依然順利施工并通過了竣工驗收，說明蒙混過關的現象沒有杜絕。由于建設單位專業性上的缺失，可能使驗收流于形式；也可能某些驗收組（委員會）在缺少外部監督的情況下，進行權錢交易。

構筑剛性立體的預防工作“硬防線”

預防重大工程領域的職務犯罪，需要針對重大工程的特點制定對策，強化制度管人和制度管事，減少人為因素影響。圍繞重點人員、重點部位、重點環節，健全完善相關制度機制。

一是建立多層次的預測預防體系。把預防職務犯罪工作提交重大工程領域國有企業的決策層，定期議、經常議，分析形勢，預測風險，研究措施，使國有企業決策層始終保持清醒頭腦，提高警覺。與重大工程關鍵環節相關的職能部門，在前期規劃、合約管理、合規性審查、工程管理等方面，都要研究分析各自的廉潔風險源，提前預置防范措施。

二是健全全流程的剛性約束制度。針對重大工程中的招投標環節，重點加強信息公開，引入多方監督，最大程度降低人為操作的風險；針對總包合同簽訂環節，重點完善分包約定和廉政條款，杜絕分包亂象；針對工程變更環節，重點完善審查方式，大的變更引入第三方專家論證；針對竣工驗收環節，重點增加建設單位參與度和外部監督；針對材料和設備采購環節，重點完善大宗物資采購管理辦法；針對驗工計價環節，重點完善驗工方式，防范虛報工程量。通過流程設定、信息系統運用、信息公開、檢查處罰等手段，增強制度執行的強制性、約束性。

三是強化多方位的監督體系。進一步理順管理體系，把監督工作延伸到各個環節。在重大工程管理企業中加強內部監督，利用信息化平臺公開審批信息、招投標信息和項目進度信息，全過程接受內部監督；擴大外部監督，通過指定公眾平臺和網站向社會公開的招投標信息，接受各種利益主體的監督；紀委加強專職監督，發揮好教育、提醒、督促、檢查、執紀、問責的作用，保持對腐敗行為“零容忍”的持續高壓態勢；加強與第三方的合作，建立收賄檔案查詢系統，同有關部門結合，建立招投標市場準入機制；加強企檢合作，借助檢察系統豐富的辦案經驗和大量的案例資料，提前預判風險，提前預置防范措施，提前發現蛛絲馬跡，提前把問題解決在初始階段。

提升政治引領的預防工作“軟實力”

體系建設、制度約束，僅是預防工作的一半，它能夠部分解決“不能腐”、“不敢腐”的問題，但要從根本上解決，還必須從思想觀念塑造、監督責任落實、政治生態環境營造等方面下功夫，解決好“不想腐”的問題。切實加強企業思想政治工作，發揮黨委的政治核心和領導核心作用，黨支部的戰斗堡壘作用、黨員的先鋒模范作用，以過硬有效的思想政治工作，提升預防工作的“軟實力”。一是切實把“不想腐”的思想觀念確立起來。抓住思想這個“總開關”，在企業思想政治建設中全面貫徹中央關于加強黨風廉政建設和反腐敗工作的精神，組織領導干部和關鍵崗位人員深化理解十九大全面從嚴治黨新部署和中紀委全會精神；廣泛開展廉政講座，解讀中央政策，分析黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢；定期與不定期結合，開展工程領域的反腐案例教育，警示大家法網恢恢，疏而不漏；運用信息系統開辦黨規黨紀學習專欄。二是切實把預防監督的責任落實下去。預防工作體系也是一個責任體系，黨委、紀委、各職能部門、領導干部和群眾，各有各的責任，任何一個環節弱化，都有可能造成整個系統失能。層層簽訂和落實黨風廉政責任制黨委主體責任清單和紀委監督責任清單。黨委書記要履行好第一責任人職責，重大工作親自抓，每年都要約談下級單位書記；黨政領導要制定和落實“一崗雙責”方案、廉潔自律承諾，在適當場合作述職述廉報告，接受民主評議和群眾監督。相關權責部門要落實內控責任，不斷規范管人、管事、管錢、管物機制。投資方、施工方、監理方要聯合組建項目黨組織，定期開展組織活動，把黨的廉政要求落實到項目各個部位。三是切實把黨內政治生活嚴起來。抓住組織生活這個黨內政治生活制度落實的重要內容和載體，嚴格組織生活開展，提高組織生活質量，引導黨員干部經常開展批評與自我批評，堅定信仰，崇尚道德，遵守法律，不斷提高思想政治修養，徹底根除腐敗的思想動機，對陷入思想誤區的同志早提醒、多拉袖子，多做治病救人的工作，端正用人用錢風氣，著力營造團結統一、民主集中、風清氣正的政治生態，讓重大工程從業人員在清新的政治環境下工作，把廉政風險防范在事前，化解在萌芽狀態。