土地承包經營權退出改革何去何從

董歡

摘 要：土地承包經營權退出改革是新一輪農村土地制度改革的重要內容?；凇案母镌圏c”分析框架，將土地承包經營權退出改革嵌入到四川省內江市市中區的實踐中進行縱深觀察。案例研究發現，農戶退地意愿是土地承包經營權退出改革行為合法性的有效來源;財政兜底式土地承包經營權退出路徑面臨較大經濟風險;農業開發項目先期進入是影響退地后續利用的關鍵因素;改革試點結果顯示退地過程并未引發農戶徹底離村、進城。鑒于此，進一步深化土地承包經營權退出改革，應尊重異質性改革需求，漸進式推進改革;重視改革路徑的可持續性，有序推進改革;構建“農戶預退出+集體收儲+掛牌招商”機制，實現退用結合的長效改革;注重配套改革，統籌推進改革。

關鍵詞：農村土地制度;土地承包經營權退出;改革試點;改革深化

一、問題的提出

農村土地制度作為社會的基礎性制度，一直是破解“三農”問題、推動中國經濟社會發展中的重點和難點。隨著家庭承包經營所釋放的制度紅利逐漸消失，一方面，缺失退出權利的農戶由于喪失實現農村土地更多價值的機會，開始上演低效利用、撂荒等“新偷懶”行為①;另一方面，固化了的農村土地制度安排又加劇了小規模兼業農戶滯留農業，農業“弱”的劣勢在全球化競爭中愈發突出。如何改革以進一步獲取新的“制度紅利”，突破中國農業發展轉型瓶頸，成為新時期農村土地制度改革必須攻克的難關。

其實早在2006年，部分統籌城鄉綜合改革試驗區便開展過農村土地退出的探索。但由于一些“被退出”“被放棄”等侵害農戶權益的行為發生，相關改革陸續被中止。再加之，受“農村土地承載著政治、社會穩定、福利等多重功能”的價值觀深刻影響，政府對土地承包經營權退出改革一直較為謹慎和敏感，并影響著相關學術研究和政策探索。但是，無視現實變化的“諱疾忌醫”，導致了原有農村土地制度安排的內生缺陷日漸凸顯。直到2014年12月，原農業部聯合原中央農村工作領導小組辦公室等多部門通過了《關于第二批農村改革試驗區和試驗任務的批復》，土地承包經營權退出改革被正式提上日程。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》進一步提出：“在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點?！碧貏e地，2017年中央一號文件《關于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》還提出：“允許地方多渠道籌集資金，按規定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地的補償?！?018年頒布的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》也充分肯定了土地承包經營權退出改革的現實價值，并明確提出：“維護進城落戶農民土地承包權，引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益?！北疚脑谄饰鐾恋爻邪洜I權退出改革背景的基礎上，將改革試驗嵌入四川省內江市市中區試點的實踐中，深入分析試點區的改革路徑及演進邏輯，最后從農戶、農地利用、城鎮化進程等角度對改革試點效果及路徑進行縱深比較觀察，以期為進一步深化土地承包經營權退出改革提供思路與決策參考。

“改革試點”往往意味著中央已經有一個明確的發展方向或目標，但對于具體實踐的展開尚未達成一致意見。②上級政府會根據試點改革效果和驗收結果，再決定是進一步全面推廣改革，還是修訂后再試驗，抑或直接中止試驗。因此，通過對試點樣本進行深入觀察，有助于揭示改革中的真實問題，為全國層面推廣改革提供重要的實踐依據。具體而言，本文遵循“地方理性—改革路徑—試驗效果—經驗啟示”的分析框架，對市中區土地承包經營權退出改革試點展開深入討論。本文研究所用數據來源于筆者2015—2019年對四川省內江市市中區開展的多次田野調查，共涉及市中區的7個村，包括4個土地承包經營權退出改革試點村，收集村干部有效訪談問卷7份，退地農戶有效訪談問卷42份，未退地農戶有效訪談問卷73份，新用地主體有效訪談問卷2份。在田野調查中，筆者主要運用了參與式觀察、半結構訪談、問卷訪談等調查方法，訪談對象包括市中區統籌城鄉工作委員會、原農林局、農村工作委員會等相關部門的工作人員、改革試點村的主要村干部、退地農戶、未退地農戶、新用地主體等。

二、市中區試點：土地承包經營權退出改革的路徑及演進

“改革試點”作為中國特色政策創新方式，是指在一定時期內上級政府在特定區域開展的具有探索與試驗性質的示范改革③，體現了中央選擇控制和地方主動選擇的微妙結合④。問題的關鍵是：作為下級政府，市中區是如何響應中央改革試點任務的？改革軌跡又是怎樣的？這些都是進一步推進改革必須解釋清楚的。

（一）市中區的改革理性

2014年年底，市中區獲批成為全國第二批農村改革試驗區，承擔土地承包經營權退出改革的試驗任務。根據中央要求，市中區必須圍繞有償退出條件、補償資金來源、補償方式、退后農地利用、退出風險及控制等重點內容，選擇試點村或鼓勵有條件的村自發開展探索。

市中區屬典型的傳統農業區。全區農地面積約26.06萬畝，人均面積僅0.57畝。全區丘陵地貌約占93.16%，這進一步加劇了全區農業經營的細碎化、分散化問題。在勞動力方面，雖然市中區農村總勞動力約有14.37萬人，但外出務工率高達62.9%，而且剩下從事農業的勞動力平均年齡高達57歲，其中，65歲及以上者的占比達36.5%?？梢?，市中區農業生產的兼業化、副業化、老齡化特征都非常突出。更值得注意的是，受地形地貌等多種因素疊加影響，市中區農業機械化水平也非常低。同時，從全區田野調查來看，市中區農地利用率總體偏低，撂荒現象比較普遍，部分村的農地撂荒率甚至高達50%。雖然市中區近年來也在積極探索農地流轉、入股等方式，以尋求農業經營方式的突破，但是實踐效果并不理想。近5年來，市中區農地流轉增加面積僅占農地總面積的3.61%。截至2017年年底，全區農地流轉率僅約12.51%，遠低于全國33.33%的平均水平。由此可見，全國普遍面臨的農業發展困境和矛盾在市中區表現得更為突出。因此，除完成中央試驗任務的行政改革動力外，市中區自身是具有強烈的土地承包經營權退出改革意愿的。甚至可以說，對市中區而言，土地承包經營權退出改革也是一次突破農地低效利用、破解農業發展困境的重要機遇。

（二）退出路徑及其演進

1.“退出換現金”路徑：試點第一村

LM村屬市中區較偏遠的傳統鄉村，幾乎沒有村集體經濟收入，屬典型的空殼村。全村共有農地面積1119畝，人均農地面積僅約0.51畝，低于全區平均水平。全村總戶數685戶，總人口2197人。該村青壯年勞動力外出務工現象特別普遍，其中，在城鎮買房的戶數約占13%，但戶口遷出比例僅占0.5%。該村常住居民以老弱病殘為主，農地撂荒情況十分嚴重。得益于市中區近年的農村基礎設施建設工作，LM村的交通等基礎設施條件較為完善，實現了水泥路全覆蓋。

在與市中區統籌委工作人員的訪談中了解到，改革容易推進是市中區政府選擇LM村作為試點第一村的最主要原因。具體而言，相比城市近郊，LM村地處遠郊，其農地因征地補償、規劃占地而增值的可能性較小，利益沖突較少，而且農地流轉機會和流轉租金也相對較少，故更容易推進改革。LM村的土地承包經營權退出改革包括永久退出和長期退出兩種方式。⑤在退出補償方面，經多方利益相關者商議，永久退出按照每畝1000元補償，補償期限為30年，即30000元/畝;長期退出按照每畝800元補償，補償期限為剩余的二輪承包年限（14年），即11200元/畝。值得注意的是，鑒于作為發包方的LM村集體經濟組織缺乏支付能力的客觀事實，市中區退地改革涉及的補償費用都由區政府先期墊付。在廣泛宣傳、動員、解釋后，經農戶自愿申請，村民小組、村委會、鄉鎮三重審核農戶退出資格后，LM村共1戶選擇永久退出，退地5.38畝;共52戶選擇長期退出，退地55畝。

2.“退出換股份”路徑：困境中的突破

表面來看，LM村土地承包經營權退出改革試點進展是較順利的。然而，深層觀察發現，該村向市中區政府借支了77.74萬元的財政資金以支付退地補償金。雖然LM村與市中區政府簽訂了借款合同，并約定具備收益能力后便分期償還，但是，在與市中區干部的訪談中了解到，全區村級集體經濟普遍較弱，年平均經營性收入僅約7.66萬元，其中空殼村34個，占比22.22%⑥;村集體經濟收入10萬元及以上的村僅4個，占比僅2.61%。也即，市中區大部分村莊包括LM村，較長時期內是不具備償還能力的。因此，如何拓展退地補償資金來源，弱化改革對財政資金的依賴，成為市中區政府亟待突破的困境。

困境往往激發變革。在進一步實地調研和多次專家咨詢論證后，市中區負責土地承包經營權退出改革的相關決策者提出了“退出換股份”路徑。其運行機制是：農戶將一定期限的土地承包經營權退給村集體經濟股份合作社，但并不直接領取補償金，而是將應獲補償金入股村集體經濟股份合作社;然后，村集體經濟股份合作社將農戶退出的農地集中、整理，并將相應的農地經營權統一流轉或入股給新用地主體;退地農戶從中享有股份保底分紅及二次分紅權益，并保留退出農地的征地拆遷補償收益權及新用地主體經營失敗后的農地再承包權。

QLQ村和DZ村是市中區“退出換股份”路徑的試點村。選擇契機在于，QLQ村和DZ村的部分農地正處于某農旅休閑項目的規劃建設范圍內。截止到2016年年底，QLQ村和DZ村共退地356畝，退地期限30年，涉及251戶農戶。每戶退地農戶每年可獲得800斤黃谷當年現金價值的保底分紅，及旅游景區門票收入提取的二次分紅。⑦

3.“退出換保障”路徑：與脫貧攻堅行動結合的創新之舉

隨著土地承包經營權退出改革試點的深入推進，市中區改革推進者們又發現了這樣一個群體：建檔立卡貧困戶，以及因病、因殘或因老而全戶喪失勞動能力的農戶。一方面，這些貧困戶無能力經營自己唯一的生產資料——農地，很難自主脫貧;另一方面，脫貧攻堅的政治任務，使市中區政府面臨較大的政治壓力。于是，對這一群體開展土地承包經營權退出改革以幫助他們集體脫貧的做法在實踐中應運而生。

在制度設計上，市中區政府首先制定了《土地承包經營權退出換保障試點實施方案》，方案中設計了“建檔立卡貧困人員退地養老保障”和“退地換保困難救助保障”兩項保障制度。在退出補償上，根據原始土地劃分時的人地關系確定參保人員和補償標準。參保人員退出土地按每人每份2萬元補償，用于參加退地養老保障。同時，區政府為每位參保人員個人賬戶補助5000元。至于份額之外多退出的承包地，則按每份1萬元的標準給予一次性現金補償。XY村是這種退出路徑的首個試點村。從試點效果來看，XY村在2016年共退出12戶農戶，退地38畝。在這種退出路徑中，補償資金也是由市中區政府借支墊付的，共計63.5萬元。

三、土地承包經營權退出的后續觀察與啟示

土地承包經營權退出改革是一個連續過程，其觀察重點不應僅限于農戶是否退出、退出多少，更關鍵的是，在退出后，農地是如何被利用的、農戶轉業及生活狀況如何變化。因此，筆者又于2018年、2019年對市中區土地承包經營權退出改革情況展開了深入的追蹤考察。

（一）“退出換股份”路徑的新增退地規模最大

隨著土地承包經營權退出改革示范效應的不斷顯現，以及市中區政府對退地改革的持續推進，截止到2017年年底，市中區退地總規模從2016年的454.38畝擴展至3005.28畝，涉及農戶增加至1449戶。其中，“退出換現金”路徑新增退地24.9畝，“退出換股份”路徑新增退地2526畝。田野調查總結顯示，不同路徑退地規模的動態變化差異如此之大的原因主要在于：其一，在“退出換現金”和“退出換社?！眱煞N路徑中，市中區政府前期都需墊支大量財政資金用以支付退地補償金（見表1）。因此，迫于財政壓力，市中區政府對這兩種改革路徑的推廣意愿并不強。其二，瞄準農戶的差異也是影響退地規模的重要因素。從市中區實踐來看，“退出換現金”路徑主要針對“對農地依賴性較低，不以農為生”的農戶群體，“退出換社?！甭窂结槍Φ氖恰敖n立卡貧困戶，且全戶喪失勞動能力”的農戶。這兩種類型的農戶本來就較少，因此，退出規模小符合現實情況。而“退出換股份”路徑對農戶的要求較低，故而改革推廣面較廣。

（二）開發項目先期進入的退地改革中農地后期利用效果越好

從市中區土地承包經營權退出改革實踐來看，開發項目先期進入的特征十分明顯。在“退出換股份”路徑中，退出農地原本都位于某農旅休閑項目規劃建設范圍內。該園區自開業以來，經營業績一直較為可觀，旺季日均游客量4000—5000人，淡季日均游客量約700人。⑧同時，園區內還提供額外收費的餐飲、住宿、娛樂等項目。在“退出換現金”路徑中，永久退出的5.38畝地被村集體資產股份合作社流轉給當地種植花椒的個體業主;長期退出的55畝地則用于修建大型魚塘，搞鄉村旅游。至于通過“退出換社?！甭窂酵顺龅霓r地，由于退地規模并不大，且較為分散、零碎，主要由村集體經濟股份合作社自己經營，如種植當地特產雷竹、養殖家禽等。但是，調查發現，在這種路徑中部分退出農地仍處于閑置狀態。

（三）退地農戶仍與當地農村保持著較緊密的聯系

理論而言，土地承包經營權退出改革應當有利于推動城鎮化進程。⑨但遺憾的是，田野調查發現，市中區大部分退地農戶仍與當地農村保持著較緊密的聯系。從42戶退地農戶的訪談資料來看，在退出土地承包經營權后，僅1戶退地農戶將戶口遷出農村。88.09%的退地農戶仍居住在“本村”，該比例在“退出換現金”“退出換股份”“退出換社?！甭窂街蟹謩e達81.25%、90.48%、100%。為深入驗證，筆者又對被訪談退地農戶追問了“農村房屋的家庭年居住時間”。92.86%的退地農戶都表示農村房屋的常年居住時間長達10—12個月。在“退出換現金”“退出換股份”“退出換社?！甭窂街?，該比例分別達87.5%、95.23%、100%。進一步地，當問及是否愿意退出宅基地時，僅14.29%的退地農戶表示愿意退出宅基地。這一比例在“退出換現金”“退出換股份”路徑中分別為18.75%、14.28%，在“退出換社?！甭窂街?，甚至沒有農戶表示愿意退出宅基地。在農業生產活動方面，大部分退地農戶依然保留了自留地，用于種植蔬菜以滿足自食需要。而且，有35.71%的退地農戶表示仍然從事畜禽業。見表2。

（四）市中區土地承包經營權退出改革試點的啟示

市中區土地承包經營權退出改革試點是在中央政策方向已經明確的前提下進行的具體運作方式上的“地方試點”，深刻體現了中央“穩中求進”的總體改革基調，充分展現了“摸著石頭過河”的地方智慧。在對市中區土地承包經營權退出改革試點的縱深觀察中，筆者發現改革試點的以下啟示尤為值得重視。

第一，農戶退地意愿是土地承包經營權退出改革行為合法性的有效來源。雖然政府層面對退地改革的態度及支持力度是改革的先決條件，但是，在得到中央支持和獲取一定程度的改革自主權后，地方真正推動改革的關鍵還在于農戶的退地意愿。從市中區改革試點來看，改革并非完全由政府強制性行政推動，農戶退地意愿才是市中區能夠持續推進改革的內源動力。因此，在改革推進過程中，必須充分尊重農戶的退地意愿及其自主選擇權利。

第二，財政兜底式土地承包經營權退出路徑面臨較大經濟風險。在“退出換現金”路徑中，由于村集體不具備償還能力，因此，財政墊資變成壞賬的風險非常大。這也是市中區政府尋求變革，實現土地承包經營權退出路徑由最初的“政府買單”逐漸轉向“市場買單”的重要驅動力。市中區退地改革實踐也表明，地方政府更傾向于推廣“退出換股份”這種不需要政府墊資的市場化改革路徑。

第三，農業開發項目先期進入是影響退地后續利用的關鍵因素。不可否認，政府在土地承包經營權退出改革中的推動作用十分重要。然而，長期來看，退地利用更是產業發展問題，僅靠政府帶動的效果是有限的，還是應注重市場力量的參與，注重與區域產業發展的關聯性和互動性。從市中區改革試點來看，先期開發項目越是明確、投資規模越大，退出農地的利用效果往往越好。

第四，改革試點結果顯示，退地過程并未引發農戶徹底離村、進城。嚴格來講，在市中區土地承包經營權退出改革試點中，只有“退出換現金”路徑中的“永久退出”和“退出換社?！甭窂绞钦嬲饬x上的徹底退出。但是，即便在這兩種退出路徑中，農戶也并未徹底離村。在其他土地承包經營權退出改革路徑中，農戶依然在農村生活與發展的現象則更加明顯。對此，必須高度警惕，合理兼顧改革的徹底性和平穩性。

四、進一步推進土地承包經營權退出改革的思路與對策

一旦制度變遷具有了合理性，就有了堅實的生存基礎，就會不停地從各個方面爭取合法性權利，進而強有力地推廣改革。從市中區改革試點來看，作為新一輪農村土地制度改革的重要組成部分，土地承包經營權退出改革取得了重要的制度突破，不僅通過逐步賦予農戶自由退出的選擇權利，實現了真正意義上的還權賦能，還通過逐步形成一種市場退出機制，提高了農地利用效率。這里試圖跳出“改革試點”的案例樣本，對土地承包經營權退出改革做進一步深入討論，并提出進一步推進改革的思路：

一是尊重異質性退地需求，漸進式推進改革。改革需求在很大程度上決定了怎樣的退出制度供給合適。在市中區改革試點過程中，先后涌現出了“退出換現金”“退出換股份”和“退出換社?！钡韧顺鲋贫裙┙o。這表明，不同試點村、不同改革時間節點都表現出了不同的改革需求?？紤]到中國地域空間之間的極大差異，從“改革試點”到“改革推廣”的過程中，更應尊重地方的差異化特征，不能一刀切式地推進土地承包經營權退出改革。更值得重視的是，雖然絕大多數有意愿退地的農戶已經沒有“重土惜地”觀念，但是，一定程度的“戀土情節”依然存在。他們普遍對“永久退出”還較為謹慎，仍有顧慮。因此，必須尊重這些客觀規律，漸進擴大改革試點范圍和退出深度，警惕以行政手段快速推進土地承包經營權退出改革。

二是重視改革路徑的可持續性，有序推進改革。每一場土地承包經營權退出改革都是改革收益與成本之間的博弈。在改革初期，因為大多村干部、農戶未能充分理解土地承包經營權退出改革，以“現金”方式確實最能直接吸引農戶，所面臨的改革推動成本較小，從而能在較短時間內取得又快又直觀的改革政績。但是，市中區退出路徑的演進規律也表明，財政兜底式改革路徑面臨較大的經濟風險。特別是進一步在全國范圍內推進改革時，補償金完全由財政資金支付的退出路徑顯然不可持續。因此，必須高度重視改革路徑的可持續問題，積極探尋“退出換股份”等市場化路徑以突破財政兜底困境。

三是構建“農戶預退出+集體收儲+掛牌招商”機制，實現退用結合的長效改革。土地承包經營權退出改革的關鍵不只在于退出多少，更在于退后農地的利用問題。如果退后農地得不到有效、合理利用，或是在利用中“非農化”現象嚴重，那么，就失去了退地改革的應然之義。市中區改革試點經驗表明，農業開發項目的先期進入是影響退地后續利用的關鍵因素。然而，在實踐中，一開始就有農業開發項目進入的地區畢竟是少數。因此，在更大范圍推進土地承包經營權退出改革時，必須運用市場手段構建農地退出及其利用的長效機制。建議構建“農戶預退出+集體收儲+掛牌招商”機制，先由村集體資產股份合作社預收儲有退出意愿農戶的土地承包經營權，并以村為單位將土地承包經營權放到產權交易中心掛牌，待招商引資成功后，村集體再正式與農戶辦理退出手續，并由村集體負責對農地進行整理（集中連片）以及基礎設施配套建設等。如此，不僅可實現退地與新用地主體的市場對接，還有利于解決農地后續利用問題。

四是注重配套改革，統籌推進改革。必須清晰地認識到，雖然部分農戶已經產生了退出土地承包經營權的強烈需求，但是，這一退出需求更多表現為有償退出農地、退出農業，而非徹底退出農村。因此，短期內，探索合適路徑在農村內部解決退地農戶的就業和社會保障等問題仍然十分必要。不過，長遠而言，特別是從新型城鎮化的發展要求來看，還是應當逐步統籌推進土地承包經營權退出改革、宅基地退出改革和集體產權制度改革，逐步讓有能力、有意愿進城落戶的農民，在自愿前提下，可以徹底退出，真正成為市民。

注釋

①陳會廣、錢忠好：《土地股份合作制中農民土地財產的剩余權與退出權研究》，《中國土地科學》2011年第7期。

②李潔：《農村改革過程中的試點突破與話語重塑》，《社會學研究》2016年第3期。

③劉偉：《政策試點：發生機制與內在邏輯——基于我國公共部門績效管理政策的案例研究》，《中國行政管理》2015年第5期。

④張勇杰：《漸進式改革中的政策試點機理》，《改革》2017年第9期。

⑤“永久退出”是指永久將農地承包經營權退給村集體經濟組織，不再保留農地承包的權利;“長期退出”是指將二輪承包期內剩余期限的農地承包經營權退給村集體經濟組織，并保留下一輪農地的再承包權利。

⑥空殼村主要指村集體經濟收入為0或幾乎為0的鄉村。

⑦合同規定每張門票提取1元，提取總上限為30萬。

⑧正常門票60元/人，本地人憑身份證20元/人。

⑨郭熙保：《市民化過程中土地退出問題與制度改革的新思路》，《經濟理論與經濟管理》2014年第10期;劉同山、孔祥智：《參與意愿、實現機制與新型城鎮化進程的農地退出》，《改革》2016年第6期。

責任編輯：澍 文