論國家監察委對我國政治及司法的影響

向召萍 李啟義

【摘 要】2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，憲法修正案新設國家監察委員會。應運而生的是《中華人民共和國監察法》的出臺。它對現行《中華人民共和國刑事訴訟法》產生深遠影響，使職務犯罪案件的刑訴模式發生重大變化，特別是人民檢察院對職務犯罪的立案管轄權被監察機關取代。相關的刑事訴訟法規定厄待修改，才能更好地適應我國刑事訴訟工作的平穩運行。對此，就國家監察委的設立對刑事訴訟法的影響展開論述，提出解決刑訴法與之相適應的建議。

【關鍵詞】憲法修正案；國家監察委；人民檢察院；檢察反貪權

一、對我國國家政治權力結構的重大影響

（一）“一府兩院”到“一府一委兩院”的轉變

根據最新通過的《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱“修正案”），在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“憲法”）第三章第七節（原憲法第三章第七節為人民法院與人民檢察院）增設國家監察委一節，從其設置的順序及獨立性來看。修訂后憲法的第三章第八節為人民法院與人民檢察院，是兩個權力機構合用一節，而國家監察委不僅獨立為一節列出還排在人民法院與人民檢察院一節之前，從我國的政治排名慣例來看，國家監察委的地位是高于人民法院與人民檢察院的。國家監察委的監察范圍來說，它是對公職人員全覆蓋的，包括中國共產黨、國家行政機關、司法機構、檢察機關人民團體中履行公職的人員等等。嚴格來說，國家監察委的設立，它對現有的政治格局影響巨大，我國從原來的一府兩院的行政權、司法權、檢察權的權力格局變成現有的一府委兩院的行政權、監察權、司法權、檢察權的權力格局。從監察權的性質來說，它既帶有行政性質、又帶有司法性質，因此應該屬于一種政治權力。監察委既可以做出政務處罰又可以管轄涉及職務犯罪的刑事案件，但是它沒有提起公訴的權力，只有移動檢察機關起訴的權力。但是，作為被它監察對象的檢察機關，對于監察機關移送起訴的案件，是否會行使或敢于行使“不起訴權”有待斟酌。從二者監察與被監察的關系中或許我們可以知道答案。

（二）借鑒中華法系提高監察權的政治地位兼顧司法職能

憲法修正案之前，國務院的職能包括了監察這一職能。在憲法修正案之后，將監察職能從國務院的行政權中獨立出來成立國家監察委，這是強化監察職能的同時將原來“行政性質”的監察改變為“獨立于行政、司法的一種政治權力”，國家監察委既可以作出政務處分、又可以經調查后移動檢察機關提起公訴，是行政性質與司法性質于一體的政治權力。同時，行政權與監察權分離達到監察效果最大化。若監察權依附于國務院行政權之下，那么監察的效果將會大打折扣。接受行政權領導的監察權，對于行政機關的監察效果不如人意。因此，憲法修正案將監察權獨立出來，成立國家監察委對于我國的反腐工作具有重要意義。反腐的利器是刑事責任的追糾，國家監察委及地方各級監察委在刑事訴訟的作用將會越來越重要，承擔原來檢察機關立案偵查的案件。

1928年，南京國民政府根據《訓政綱領》和《中華民國國民政府組織法》正式將監察權作為五權之一，并且規定監察院行使監察權。當時的國民政府實行五權分立，與我國現在國家權力分立的發展趨勢有相似之處。國民政府的五權包括立法權、行政權、司法權、監察權、考試權。經過立法修正案后，我國現行憲法規定的四權分立的政權構建，行政權、監察權、審判權、檢察權的四權分立模式，值得注意的是四大權力機關均由全國人大產生，這也體現了人民代表大會制度是我國根本政治制度。立法權由全國人大及其常委會為主體的立法機關行使；行政權則是由國務院行使；監察權由國家監察委行使；審判權由最高人民法院行使；檢察權由最高人民檢察院行使。

二、推進司法改革促進司法公正

國家監察委的設立，在刑事訴訟中對于人民檢察院的立案偵查權的影響最為巨大。依據2013年1月1日實施的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱“刑事訴訟法”）第十八條規定，貪污賄賂、國家工作人員瀆職等涉及國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身、民主權利的犯罪案件的立案偵查權屬于人民檢察院，對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件，經省級以上人民檢察院批準，可以由人民檢察院立案偵查。依據《刑事訴訟法》第一百四十八條，人民檢察院在立案后對于重大貪污賄賂案件及利用職權實施嚴重侵公民人身權利的重大犯罪案件，可以采取技術偵查措施，交由有關機關執行。從這兩條法律條文的內涵可以看出，在現有《刑事訴訟法》對于刑事案件的立案管轄權問題上，人民檢察院與監察委這兩個權力機關已經存在矛盾。監察委對于涉及國家公職人員的刑事案件享有立案偵查權及對違規違紀公職人員政務處分、提出建議等權利。結合于2018年3月20日公布實施的《中華人民共和國監察法》（以下簡稱“監察法”）分析監察委與人民檢察院的權力分配，監察委出現是在原中紀委行使的職權時缺乏法律依據的衍生物，是中紀委行使反腐職權的主體、程序合法化的必然產物，近年來中紀委辦案的法律正當程序一直受到質疑，“雙規”的調查措施限制人身自由，違反《憲法》第三十八條規定的人身自由權等。通過立法，設立監察委行使原有的中紀委職權，另外在政治權力構造上，國家監察委主任同時是中紀委第一副書記?！侗O察法》第四十五條規定的監察機關對涉嫌職務犯罪的，制作起訴意見書連同案卷材料移送人民檢察院提起公訴。這與《刑事訴訟法》第十八條規定的產生沖突，原本職務犯罪案件的立案偵查、移送起訴均由人民檢察院完成。監察委出現后，職務犯罪案件的立案偵查權交由監察委行使。同時，關于重大貪污賄賂案件的采取技術偵查權的行使，《監察法》第二十八條規定，監察機關調查重大貪污賄賂犯罪，經嚴格批準可以采取技術調查措施，交有關機關執行。這與《刑事訴訟法》第一百四十八條規定的，人民檢察院的采取技術偵查措施的案件性質范圍及術語不同?！缎淌略V訟法》規定的是人民檢察院對重大貪污賄賂犯罪案件、利用職權嚴重侵犯公民人身權的犯罪案件采取技術偵查措施。人民檢察院在利用職權嚴重侵犯公民人身權利的犯罪案件中也可以采取技術偵查措施。當然，《監察法》第二十八條在規定技術調查措施的犯罪案件類型上用“等”這一兜底性立法用語，為之后可能出現的需要采取技術調查措施的案件留有擴大解釋的余地。

監察委與人民檢察院的立案管轄權在職務犯罪的立案管轄上，根據法理學原理，新法優于舊法。同屬于全國人大制定的《刑事訴訟法》與《監察法》不存在上位法與下位法的區分，《監察法》作為新法應當優先于舊法《刑事訴訟法》。由于法律具有的滯后性缺陷，目前刑事訴訟法還未根據《修正案》來加以修改，形成新的刑事訴訟制度。因此，在新法《監察法》與舊法《刑事訴訟法》的沖突應適用《監察法》的規定。即，從兩部法律的字面理解上看，在職務犯罪的立案管轄權應由監察機關行使，人民檢察院負責根據監察機關的起訴意見書、案件材料移送起訴后提起公訴。特殊情況下的公職人員利用職權實施的其他重大犯罪案件經省級以上人民檢察院批準可以由人民檢察院立案偵查，按照原有的移送起訴模式提起公訴，不經過監察委而在檢察院內部進行立案偵查、移送起訴。在涉及職務犯罪的刑事案件中，以監察機關為主要立案管轄機關、人民檢察院為輔助立案管轄機關的立案管轄權分配的刑事訴訟模式。

三、結語

從《監察法》第三十四條規定可以看出，被監察機關調查的被調查人涉及職務違法、職務犯罪又涉及其他犯罪的，一般由監察機關為主調查。從字面理解，《監察法》第三十四條中的“一般”以外的職務犯罪案件，可以理解為是屬于人民檢察院立案管轄的國家工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件，經省級以上人民檢察院批準后可以管轄。至于何種案件屬于上述范疇，還需要監察機關與人民檢察院協商或通過立法解釋、司法解釋來解決。關于辦理特殊案件的技術措施使用，監察委在重大貪污賄賂等案件中可以使用技術調查措施，人民檢察院在利用職權嚴重侵害公民人身權利的犯罪案件中可以采取技術偵查措施。由于監察機關已經接替人民檢察院行使貪污賄賂犯罪案件的立案管轄權，因而人民檢察院僅保留利用職權嚴重侵犯公民人身權利的犯罪案件偵查權。也就是說，人民檢察院目前按照當前法律規定的字面理解，僅有權管轄經省級人民檢察院批準的屬于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件，且只能對上述犯罪案件中的嚴重侵犯公民人身權利的犯罪案件采取技術偵查措施。根據2018年4月25日，全國人大常委會法工委主任沈春耀就《刑事訴訟法（修正案）》草案的發布會上指出：刪去檢察院對貪污賄賂等案件行使偵查權的規定，保留檢察院在訴訟活動監督中發現司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪的偵查權。保留這類案件的偵查權是體現在訴訟活動中的，是檢察機關在司法活動中監督職能的重要體現。檢察機關的對上述案件的偵查權是在訴訟活動中，而除此之外職務性案件是由監察機關負責調查。這種事糾正原檢察機關錯誤的集中偵查權和公訴權于一身的弊端還有體現檢察機關在司法活動中的監督職能的重要結合的體現。有限度的保留檢察院的立案偵查權是檢察權與監察權在刑事訴訟中的一個正確調整結果。監察機關不僅在刑事訴訟發揮重要作用，其更大的的職責是對國家公職人員的監察，其發揮職能的方式更多的是政務處罰的的形式，而非司法職能。明確監察機關的職能定位有利于減輕監察機關的辦案壓力，又有利于體現檢察機關被憲法賦予的監督職能，使得公安機關、監察機關、檢察機關均具有立案偵查權，三者相互協助制約，共同促進社會公平正義，維持社會秩序。

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