重大行政決策風險研究

龍權

【摘 要】重大行政決策屬于行政決策中涉及事項復雜、影響范圍廣、風險較高的決策類型。法治政府的建設對政府的職能提出更高要求，因此，風險防范應作為政府行政決策的前置條之一。在重大行政決策前進行法律風險分析，可以有效避免政府決策實施過程中所面臨的法律糾紛等。

【關鍵詞】重大行政決策；法律風險；合法性風險；訴訟風險

社會風險理論強調，社會是一個風險社會，主觀決斷產生的決策自身都會包含一定的風險。在我國法治建設中，重大行政決策具有影響范圍廣、涉及群體利益大、決策事項多、決策構成復雜等特點。風險評估能夠幫助決策者做出更科學合理的決策。陳占峰認為，“行政決策風險是政府行為風險的來源”。[1]而我國目前對行政決策風險評估機制的研究較少，在行政決策風險評估中過于注重社會穩定性風險評估，對于環境風險、法律風險、廉潔風險等關注較少。

一、重大行政決策法律風險的價值

決策分為個人決策與集體決策，個人決策來講，決策者的知識水平、決策經驗、情感歸屬、道德品質等會對決策產生不同程度的影響。石景林認為，“很多決策者由于自身知識水平的限制，不懂裝懂，亂指揮”。[2]所謂術業有專攻，決策者需要做得并不是要掌握豐富的專業知識，而是能夠做到對所掌握資源配置的最優化。而某些決策者則因為決策經驗的不足，對所在領域研究不深入，倉促決策，造成決策風險。我國法治政府的建設要求政府依法行政，而行政決策作為政府行為的先導，更要嚴格把控“法治關”。

二、重大行政決策具體風險分析

（一）重大行政決策合法性風險

合法性包括政治合法性與法律合法性，在行政法學視角下，我們研究法律合法性。重大行政決策法律合法性即重大行政決策行為、過程及內容是否符合法律法規的規定。

合法性風險包括主體合法性風險、內容合法性風險、程序合法性風險。重大行政決策主體合法性風險指，行政決策主體是具有決策權的行政機關或者被法律法規授權的組織或個人。并且行政機關嚴格按照依法行政的要求，“法無授權不可為”，行政決策主體嚴格按照法律授權來進行決策，不能做出超越權限范圍內的行政決策。重大行政決策程序的合法性風險。重大行政決策法定程序包括公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論。違反法定程序的重大行政決策最后都可能面臨被宣告無效的風險。主體合法性風險與程序性風險對行政機關而言屬于職能性、程序性范疇，行政機關依照法定授權及法定程序可以將風險降到最低點。但內容合法性風險面臨審查事項多、法律關系復雜等問題，因此需要對其進行重點防控。

重大行政決策內容的風險。目前重大行政決策的內容采取列舉式的規定，《四川省重大行政決策程序規定》中關于重大行政決策內容的規定、《廣州市2016年度重大行政決策事項目錄》等都采用列舉分類的方法，對什么是重大行政決策，以及哪些事項屬于重大行政決策做出了規定。重大行政決策內容的合法性一般由決策者所在的法制辦進行合法性審查。但是，重大行政決策的法律合法性不等于合法性審查。重大行政決策法律的合法性評估注重對未來政府可能遇見的正常法律風險進行分析與評估，合法性審查強調的是對重大行政決策內容是否違反相關法律法規、決策行為是否符合法定重大程序規定等，屬于程序性的規定。因此，就行政決策內容的合法性風險分析還值得學界去研究。

（二）重大行政決策訴訟風險

行政訴訟風險。王世濤認為，“行政決策法律風險更多來自于行政訴訟風險，原因在于政府行政決策時未充分衡量決策后的執行問題”。[3]在法治大背景下，2016最高法工作報告中顯示，2015年我國各級法院受理一審行政案件24.1萬件，審結19.9萬件。在立案登記制度后，我國行政機關在日常行政中面臨的行政訴訟風險加大。2016年1月至9月，各級法院受理各類行政案件40萬件，同比上升47.6%。行政訴訟案件的增加表明政府決策、政府行政管理過程中暴露出來的問題在進一步被擴大化。例如拆遷問題是行政訴訟中占比較高的案件事由，政府在做出拆遷決策時，對拆遷措施的法律風險不到位，面臨的情況復雜，很容易引起社會群體性糾紛。

（三）重大行政決策成敗風險

H·西蒙有句名言“管理就是決策”。他證明了決策方案不可能達到最優，人們只能在“滿意”和“許可”之間取舍。盧昌彩認為，“重大行政決策事關具有全域性、重大性等特點”，[4]決策者在做出決策時就應從成功與失敗兩方面來考慮。重大決策的成功會帶來什么樣的影響，預期目標是否實現？成功的風險指數是多大？失敗會帶來什么樣的影響，是否會造成行政相對人的激烈反應，影響范圍多大，對行政相對人在經濟、社會等方面造成多大的影響？決策失誤的案例中如，葫蘆島案例、甘肅玉林市“豪華搬遷”案例等。政府進行重大行政決策時，應對重大決策事項做出先期評估，并對決策執行過程及時跟進，做到事前、事中、事后評估，形成評估的完整性。重大決策事項的決策成敗評估應作為行政決策評估的重要參考因素，以評估報告的形式向社會公布，接受社會監督。對決策成敗進行評估，不僅有利于決策者做出更好的決策，還能給社會公眾“打預防針”，有助于疏導行政決策執行過程中政府與公眾之間的溝通渠道，使公眾做到心里有數。

（四）重大行政決策機會成本選擇風險

機會成本指決策者在決策過程中，面臨多種選擇方案時，選擇其中一種而放棄了其他方案，而放棄的方案中價值最高的就是機會成本。重大行政決策要經過嚴格的篩選以及論證，一般是由具體決策部門制定出計劃，然后經過法定重大行政決策程序，進行最終決策。從最基礎的方案到最終的方案過程中，個人選擇與集體選擇的場景會重復出現，在做出選擇時必然會放棄別的方案，但是被選中方案的實施是否能夠達到預期目標，這都是個人在客觀已有條件下的主觀決斷，有一個大致預期內容。除非是拋出主觀因素下實施的客觀方案才能保證方案與目標的一致性。對于沒被選擇的方案而言，即機會成本，是決策者或者集體討論過后認為其不滿足目標的實現條件或者無法以最優的方式實現目標。因此，我們可以這樣理解，重大行政決策的過程其實是一個選擇的過程，在這個過程中決策者利用成本收益分析法對決策方案進行分析，以主觀判斷和客觀條件相結合的方式，選擇對決策者而言，成本最小，收益最大的方案。選擇就是得到一種方案的價值，放棄另一種方案的價值。意味著決策者要承擔被選中方案未來有可能會失敗的風險與未被選中方案未來有可能成功的風險。這種風險我們稱之為機會成本選擇風險。

三、結語

研究重大行政決策法律風險，對重大行政決策中存在的風險從法律的角度進行全面的分析。保證決策的合法性、提高決策的科學性、決策的前瞻性，降低決策所帶來的社會風險，利于決策順利實施。研究重大行政決策的風險有利于明晰重大行政決策主體的法律責任、防范重大行政決策風險。

【參考文獻】

[1]陳占鋒.加強和完善行政決策風險評估機制建設[J].行政管理改革， 2012 （9） ：70-74

[2]石景林.行政決策中政府法律風險管理體系探究[J].法制博覽， 2016 （7）

[3]王世濤.行政訴訟風險及其控制——以《行政訴訟法》修改為視角[J].社會科學輯刊， 2016 （2） ：66-70

[4]盧昌彩.建立健全行政決策法律風險評估機制的初步思考[J].決策咨詢，2016 （4） ：39-42