社區治理與非營利組織聯動發展的路徑選擇

宮麗

【摘 要】社區治理與非營利組織聯動發展具有進一步推動社區自治建設的社會意義。通過研究上海市塘橋社區與上海綠洲公益在聯動發展中的問題，提出了強化社區委員會與非營利組織的治理主體身份，協同發展共同管理社區事務，優化社區資源分配的解決對策，以期達到推動社區自治進程的研究目標。

【關鍵詞】社區治理；非營利組織；聯動發展；食物銀行

一、社區治理機制完善對非營利組織可持續發展的積極作用

1.社區治理機制的完善有利于解決非營利組織資格準入中“高門檻”問題。

近些年，國內非營利組織普遍存在因其自身規范性不足而產生的資格準入問題，其中最突出的是“雙重管理體制”，即多數NPO不能在民政局順利登記，而多以工商登記、掛靠機構和草根民間組織（指不注冊的團體）等諸多形式存在與社會中。這一做法直接導致NPO向兩個極端發展，一部分擁有合法身份的NPO從政府組織獲得大量資源，在對政府產生強烈依賴的基礎上，變成政府的執行工具，是其社會意義上的“派出機構”，從而喪失了非營利組織的獨立身份與地位；另外一部分的NPO以“非法”身份存在于社會中，缺少政府的支持，難以得到公眾的信任，步履維艱。社區治理機制下，把越來越多的權力下放給社區，將非營利組織資質審核交由社區居民來共同決定，通過“用腳投票”，社區將提供公共服務質量差、效率低、覆蓋范圍小的NPO進行淘汰，將有限的社區資源投入到更具競爭力的NPO。同時針對政府在處理與NPO的關系時的“越位”、“缺位”現象，即對NPO具體事宜的處理多加干涉，影響NPO 的正常運營與獨立身份；另一方面對NPO的監管不嚴，出現NPO利用自身非盈利特性及優先權利進行謀利，擾亂正常市場秩序。讓社區參與到非營利組織的發展中來，進一步理順了政府與NPO是監督與被監督的合作伙伴關系，從而兩者間的邊界得到了進一步明晰：NPO主要著力于市場與政府失靈，依托于社區，提供高效高質的公共服務。

2.社區治理機制的完善有利于建立健全非營利組織內部機制

NPO發展的另一阻礙來源于組織內部機制的不健全，內部機制可細分為人力資源管理機制、融資機制、監督機制、激勵機制等較多方面。

（1）NPO的人力資源管理對象主要分為兩大類。一是組織內部工作人員；二是組織外部的志愿者。NPO內部工作人員普遍出現人才建設滯后的現象，專業性不高，學歷水平偏低，人才流失現象嚴重。從受教育和專業性水平來看，我國NPO內部工作人員仍有很大的上升空間。另一方面，組織外部的志愿者呈現“年輕態”和“老齡化”，即主要參與NPO志愿活動的45%為低于22歲的學生、31%為60歲以上退休老年人口。社區治理機制完善從為志愿者和工作人員提供制度保障、物質保障、精神保障三方面保障NPO人力資源機制的建立健全。在NPO內部機制完善過程中，NPO根據社區的具體情況，因地制宜制定合適合理的內部人力機制，而社區起敦促監督的作用。以社區資源作為后盾，使得員工擁有穩定的收入源，同時增加其業績水平和福利，留住了人才就能更好地增強NPO的競爭力，從而促進社區多元化發展。社區的地域性屬性，使得NPO工作人員和志愿者能在居住范圍內獲得居民的高度認可，滿足其自我實現的精神需求。

（2）融資機制是管理機制中另一重點內容。資金來源困境和資金使用半透明化是困擾絕大部分NPO的難題。由清華大學NGO研究中心發表的《中國NGO研究--以個案為中心》顯示，41.1%的NGO面臨的主要問題是資金問題，幾乎90%以上的中國NGO年支出規模50萬以下，只有2%的NGO支出規模達百萬及以上。出現這種現狀的主要原因歸納有三：1.融資渠道單一，過于依賴政府。2.收費服務過少，自創收入過低。3.接受捐贈比例少。另一方面，由于組織內部監督機制的不完善，出現資金使用行政費用高，資金使用明細簡略，資金使用途徑不明確等現象，加之以社會曝光后公關能力差，回應態度消極等原因，致使社會公信力不斷降低，進一步縮小資金來源。社區治理機制下NPO可借助社區的平臺創新籌資方式，開展公益項目融資、公益性專項項目融資、義賣等方式為組織注入資金；另一方面，社區可聯結政府為NPO提供最基本的技術設備、促成政府和NPO的公共服務外包，使NPO組織能夠運用網絡信息共享技術更加高效的提供公共服務；

3.社區治理機制的完善有利于發揮非營利組織品牌效應

目前，NPO在國內發展的一大困境便是居民認識不夠，包括對NPO的定義，NPO的職能，NPO的主要貢獻等方面。而完善社區機制，更好的發揮NPO在社區建設中的意義，可以進一步提高社區成員對NPO的認識，積極參與NPO組織的活動主動參與社區治理，加強對NPO組織的信任，從而自愿投入更多的人力物力，保障NPO的可持續發展。有作為的非營利組織能形成良好的品牌效應，推動自身的發展。

二、非營利組織的模式變革對社區治理機制創新的促進作用

1.非營利組織的發展有利于整合社區閑散、閑置資源

發達國家非營利組織數據顯示，其已成為一支重要的社會和經濟力量，在1990年，非營利組織組織的就業人數已達到1190萬，約占總就業崗位的5%。另一方面，社區家庭存在大量退休人員，失業人口，待業人員，2017年數據顯示，我國城市非勞動人口占總人口的34.4%，其中69歲以上人口占16.7%。由此可見，發展非營利組織不僅可以解決大量社區成員的就業問題，實現其人生價值，而且有利于轉變政府的社會福利職能，授人以魚不如授人以漁。

2.非營利組織的發展有利于完善社區公共服務職能

隨著政治經濟文化的發展，社區居委會提供的基礎公共服務已不能滿足居民日益增加的多樣需求。主要體現在以下三方面：一，社區居委會功能混亂。類似于“有事找警察”的說法，社區承擔了社區中警察的角色，社區居民有事只能找居委會，因而造成了該管的不該管的居委會都得管的局面。二，社區居委會提供公共服務的效率低下。社區由于功能混亂造成的工作超過了其自身的工作限度，造成資源的浪費以及效率的低下。三，居委會角色的沖突。居委會在社區中承擔著處理自治性事物的工作，同時作為與政府關系密切的社區組織，居委會又同時得承擔行政性事務的處理，從而不能不能把全部精力用于提供公共服務。

非營利組織得到快速發展的原因，主要由于政府失靈與市場失靈。非營利組織的出現有利于協調兩者的沖突，將市場與政府處理不了處理不好的社會問題以一種低成本高效率的方式加以解決。首先，非營利組織成員具有利他性的精神，使命感要求他們高效高質地完成對組織工作；其次，非營利組織不同于政府企業龐大的科層體制，信息傳遞速度以及信息的使用率，從而在保證效率的基礎上降低了組織的成本；最后非營利組織由于其自身多樣性、民間性、自治性等特點，能夠在短時間內根據社區不同需求而提供精確的社區服務，進一步提高社區服務的質量，速度與品質。

3.非營利組織的發展有利于培育社區精神文化，增強社區凝聚力

社區目前普遍存在發展不均衡的現象。由于貧富差距所引起的“富人”和“窮人”住宅格局的差異，尤其以城市社區為主?！案蝗恕庇捎谧陨碡敻毁Y本、知識、政治意識等各方面都要優于“窮人”，從而導致了“富人區”由于社區意識較高，社區提供的基礎設施較完善，社區自治程度越來越高，相反“窮人區”由于社區意識較薄弱，治理中出現的問題會越來越多，從而陷進惡性循環。非營利組織在發展之初的宗旨便是提供社會公共服務，保障社會公共利益。非營利組織的宗旨要求其對組織內部：組織成員具有高尚，利他的道德品質，有實現社會共同利益的精神追求，以完善組織成員的人格價值追求為目標，力求創造一種服務自我，服務他人，服務社會的組織文化。對外則體現滿足社區居民多樣化需求，為其提供社區基礎設施和多樣化公共服務，鼓勵其積極主動參與社會服務的提供隊伍里來，提高社區整體的精神風貌和文化氛圍。

4.非營利組織的發展社區自治水平的提高，構建和諧社區

在目前的實際管理中，社區居民委員會承擔著主要的社區治理任務，其他的社區組織因為資源短缺，結構簡略，功能單一等原因成為社區居民委員會的附屬機構，或者僅做表面功夫，無實際功能，缺少成為獨立治理主體的資質。這種主體單一的情況，對社區治理造成了很多負面影響。社區發展的最終目的是實現社區自治，而社區自治離不開社區居民的主動參與，離不開社區主體提供的多樣化的服務與管理。發展非營利組織，一方面是培育社區居民的參與和奉獻意識，通過非營利組織的各種活動，以志愿服務、捐贈、參與組織等多種形式主動加入到社區治理中來。參與意識的提高促進其有意識的廣泛參與社區事務的運作，包括社區民主決策，社區民主監督等。另一方面非營利組織作為社區參與的一大重要主體，為社區居民參與社區管理與服務提供了有效的組織條件。

三、關于社區治理與非營利組織的聯動發展的路徑選擇實證研究

（一）塘橋社區與食物銀行的聯動發展現狀

調查結果顯示：社區志愿精神以及食物銀行的社會公信力不足。通過選取食物銀行附近30戶商家和100戶居民，我們發現大家對食物銀行的認知基本為“沒聽說過”或者是“聽說過，不知道是干什么的”而對食物銀行進行捐贈的比例不足1%，一方面體現了食物銀行的宣傳機制存在問題之外，大家對于NPO的關心程度不高。另一方面，我們調查了食物銀行的志愿者群體，發現以社區老年人和學校學生居多，占比高達92%。綠洲公益的主要資金來源于社區支持的53%，參加公益類比賽獲得資金獎勵，以及非固定捐贈成員的捐款。資金來源渠道的匱乏以及不穩定，是非營利組織運營中的一個重要難題。同時由資金匱乏所引發的人才匱乏，在綠洲公益中全職工作人員為6個員工，最高學歷本科。其中包括已經退休的居委會大媽，其主要負責日常的活動執行。其余均為實習生，主要負責后臺網絡運行，文檔管理，以及來訪課接待。通過對實習生的訪談，我們發現他們長期任職的意愿不高，具體原因表現為薪資低于城市平均水平，工作的不穩定（NGO自身的不穩定）還有工作任務的繁重。我們在食物銀行的附近居民中隨機抽取了500人發放問卷，收到的439份有效問卷中顯示，167人回答為“從未聽說過，不懂”，另256人為“聽說過，是公益類型的組織”，只有46人對“NPO”了解，清楚其組織職能，主旨宗旨等，46人中青年學生有32人。從數據分析我們可以清楚地認知到國內對NPO的了解認識不全面，這也就導致了其社會公信力不足的問題，進一步引發了資金，人才匱乏的困境。

（二）塘橋社區與食物銀行的聯動發展中存在的主要問題

1.社區治理機制無作為問題：社區自治水平低，社區參與度低，社區服務種類單一數量少

塘橋社區多年以“溫馨塘橋·宜居家園”為目標，以“社會管理社會化、社區建設民主化、黨的建設整體化”為工作任務，全面推動社區建設發展。其中，塘橋社區建立了塘橋社區組織服務中心，引導74家NPO入駐街道，為其提供辦公場所。綠洲公益食物銀行是其中的一家。在實際過程中，社區的公益、民主建設等自治活動流于表面，出現了參與人數少，參與群體高齡化，參與形式單一化等問題。社區居民對社區的觀念停留在社區居委會是政府的辦事員或社區等同于物業公司等不正確的理解中，社區大部分決定是由少部分人拍腦袋決定的，社區自治程度偏低，社區參與度積極性也有待提高。同時，社區中引進的大量NPO也為獲得足夠的支持，包括政策，資金等方面，沒有發揮出實際作用，使NPO變成了社區的面子工程或是社區的執行工具，拿著一套社區指定清單進行公益活動，進一步造成社區活動的單一化和數量少的尷尬現象。

2.非營利組織無作為問題：食物銀行內外部機制問題

從2014年開始，綠洲公益入駐塘橋社區，并在社區內開始探索本土食物銀行的運作，目前為止，已初步建立了上海食物銀行網絡運行中心，募集到捐贈食物和日用品200噸，發放援助人次6萬多人，社區中約500人次參與活動。但是實際過程中，出現了內部機制不健全影響自身發展的問題。在綠洲公益食物銀行官方網站上未詳細展示其財務狀況，也沒有審計監督情況的存在。具體的資金流向也沒有向公眾展示，年度報告中資金使用情況過于大類化，沒有具體明細。同時對比壹基金，國外食物銀行的組織架構可以發現，食物銀行的組織架構缺乏規范性，且在實際運行中理事會的職能未得到全面發揮，形同虛設。機構中的工作人員一半以上為非全職，兼職和實習居多。志愿者多為社區退休黨員和學校學生，由機構聯系學校和班主任，滿足學生社會實踐經驗和公益服務時長的需求，帶有一定的非自愿性，同時志愿者沒有慈善法中規定的志愿者補貼。

四、社區治理與非營利組織聯動發展的解決對策及路徑選擇

1.完善社區治理對非營利組織的外部制度保障

非營利組織內外部機制的不健全是當前最主要的發展困境。社區發展以志愿服務為主的非營利組織，投入適當的資源，制定相應的外部政策促進非營利組織的產生與發展，鞏固其發展成果，其實正是在培育和發展社區自治基礎，培育居民參與和奉獻精神。社區自治，意味著社區居委會或街道辦事處將更多的社區事務，社區權力，社區資源重新歸還給社區，歸還給社區自治主體，如因社區事務處理而產生的非營利組織機構、居民因更高效更民主地行使社區自治權利而自主成立的委員會。

2.強化非營利組織的社區治理主體的地位

非營利組織作為社區強有力的治理主體，發揮著促進社區建設向現代化專業化方向發展，通過組織社區居民參與社區集體活動，明確社區問題及需求，利用社區已有資源，有針對性且高效的提出預防和解決社區問題的建議與實際方案，培育和發展社區自治民主和奉獻精神，促進社區自治程度的發展。所以說，作為社區重要治理主體的之一的非營利組織在社區自治進程中發揮著不可替代的作用。很顯然，強化非營利組織在社區治理中的作用將進一步加速社區自治化與現代化的進程。

3.加強社區委員會與非營利組織定期合作與不定期交流

社區委員會和非營利組織同時作為社區治理的兩大治理主體，兩者的交流溝通和協同作用將進一步使社區資源得到更高效的利用，使社區居民能更加積極主動地參與到社區建設的活動中來，使社區的精神文明和精神風貌得到進一步的發揚。

【參考文獻】

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