國外窨井蓋管理辦法對我國的經驗借鑒

王瑾 楊可鑫

[摘 要] 窨井蓋缺失、破損等出現的“城市陷阱”問題反映出我國窨井蓋日常管理方面的困境。文章通過介紹國外發達國家的窨井蓋管理辦法，并總結國外管理辦法對我國的一些經驗借鑒，包括明確的責任主體、獨立的監督體系、完善的法律保障、先進的技術輔助、快速的回應機制、嚴密的標準設計等，旨在為解決“城市陷阱”問題提供有效的思路。

[關鍵詞] 窨井蓋；管理辦法；經驗啟示

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 076

[中圖分類號] TU99 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）11- 0172- 04

1 研究背景

窨井蓋作為現代城市文明的重要組成部分，窨井蓋及其底下的世界承擔著諸多功能，一個簡單地窨井蓋就可以涉及市政、供電、煤氣、供水、熱力、廣電、聯建、網通、移動、電信、交警、公交、園林等10家以上的責任產權單位。隨著我國經濟的騰飛、城市基礎設施建設事業的持續高速發展，城市的“下半身”即供水、熱力等各類市政地下管線設施日益增多，相對應城市路面上的人孔窨井蓋也不斷增加。

近年來，由于城市路面窨井蓋管理不善，加之地質因素、標準因素、人為因素以及技術問題等，出現了大量窨井蓋缺失、破損問題，造成全國范圍內各類傷人、損車事件頻發，嚴重危害了市民的人身財產安全，造成不良的社會影響。表1總結了我國部分地區近6年來（2012-2017年）由于窨井蓋管理不當而造成的人員不同程度的傷亡案例。

從表1可以看出這種地面上確實存在的“陷阱”不是近年來才有的新興現象，但是近年來發生的頻率之高、危害之大，引發了社會公眾的廣泛關注。這些窨井蓋傷人事件的發生，除了損及事發地方的城市形象和政府形象，主要是直接造成民眾生命財產損失以及心理層面的恐慌與擔憂。

“城市陷阱”問題體現出了城市中窨井蓋供給質量及其日常管理方面的困境，反映我國部分地區缺乏對城市路面窨井蓋進行制度、體制上的保護，缺乏良好的管理和維護措施，從窨井蓋的供給到管理，都產生了較多產權不清，責任不明等管理問題。職責范圍的不明確，直接導致了窨井蓋安裝后的管理、維修、養護無法有效到位，造成部門間的推諉扯皮。盡管這種“陷阱”的出現并非哪種行為主體的主觀故意，但它卻實實在在地與快速城市化帶來的諸多成就相伴而生、如影隨形。它除了“陷”住了直接受害者，其實也 “陷”住了事發地方的政府部門、公共管理者、施工方、潛在受害者乃至城市化本身。在一定意義上，“城市陷阱”如同一面鏡子，它的正面，映照的是城市建設的速度、規模與成就；它的反面，則投影出在城市管理等諸多方面的問題和急需要提升的空間。窨井蓋管理問題作為現代城市管理的一個重要部分越來越受到全國各地市政設施管理部門高度重視。相比之下，國外一些國家對于路面窨井蓋的管理相對完善，其經驗做法對我國具有實用價值和現實意義。

2 我國城市窨井蓋管理中普遍存在的問題

2.1 購買主體復雜多元，窨井蓋生產缺乏統一標準

從窨井蓋購買主體來看，包括政府、企業、個人，購買主體多元化，產品出售的限制約束少。從窨井蓋生產標準來看，型號規格沒有統一標準，只根據用戶的要求和用途相應生產，為自產自銷模式。在我國城市的主干道上分布的窨井蓋通常由供水公司、供電公司、供暖公司等國有屬性單位統一招投標購買，產品質量和維護均還不錯，而在城市的社區內，窨井蓋的購買維護則統一由物業公司負責，經常導致購買之后不負責、管理維護不嚴密的問題，留下了一定的安全隱患，威脅著居民的人身安全。

2.2 部分地區窨井蓋維修更新不及時

我國很多城市的窨井蓋為一次性直接安裝，并沒有使用年限，且商家只負責銷售，不負責后續維修。這就導致部分地區窨井蓋維修更新不及時。在由供水、供電及供暖等公共事業部門負責的范圍內，雖然都設立有負責專門巡邏的部門，定期對路面上的窨井蓋做一些檢查，但依然存在窨井蓋缺失、破損的現象。此外，在由私營部門負責的范圍內（如小區、公司企業），因為受其主要目標和功能因素的影響，往往會出現檢查維護不到位，無人負責，出現問題解決不及時的情況，這就導致了“陷阱”的出現。

2.3 窨井蓋管理機構缺乏責任意識，社會參與力量薄弱

一方面，各政府部門初期規劃不統一、不協調，每個部門只關注自己負責的部分，在設計道路管線時經常出現管線碰撞、管線交叉的現象，直接導致窨井蓋數量的重復增加，一定程度上為“陷阱”的產生做了數量上的基礎。另一方面，目前窨井蓋行業缺乏專門性的團體協會，第三部門在這一領域發揮的作用很小，未能起到紐帶、服務的作用。公民作為直接參與主體，參與窨井蓋管理的積極性不高，自覺性、理性化程度不夠。企業作為窨井蓋的生產者，未能良好地承擔社會責任，缺乏社會責任感。

2.4 窨井蓋管理缺乏法律保障和監督體系

目前我國大部分城市窨井蓋管理缺乏監督體系，窨井蓋的生產銷售權都是各商家自己負責，自主權大，行業內的監管力度不足。政府未設立相應的監督部門，企業、第三部門、個人監督的主體作用也微乎其微，行業內外缺乏完整的監督體系。在窨井蓋出問題時，并未有明確的法律追責。

3 發達國家窨井蓋管理辦法

國外發達國家甚至包括古巴、朝鮮這樣的發展中的社會主義國家，由于地下道路管線布局合理、規范，窨井蓋管理體系成熟，很少發生由于窨井蓋設施而導致的致害事故。經過查閱有關文獻資料發現，美、日、歐等國家對城市窨井蓋管理均有一套成熟、完善的模式，確保不發生隱患，或者發生隱患第一時間能夠得到妥善處置。

3.1 日本——不問原因、一概追究責任

（1）明確責任主體：市和區、町各級別政府管理的下水道，在窨井蓋上分別采用市花、區花、町花加以區分，私家用地的下水道會在窨井蓋上標有“私”字，通過窨井蓋的表面紋路以明確各行政主體的管轄范疇，識別責任主體。

（2）技術輔助：在窨井蓋上裝上衛星定位系統。

（3）法律保障：《日本國家賠償法》以成文法形式確立了公共營造物致害的國家賠償責任，該法第二條規定，因道路、河川或其他公共營造物之設置或管理有瑕疵，給他人帶來損害時，國家或公共團體，對該損害承擔賠償責任。此種瑕疵，只要在客觀上存在即可，至于發生的原因是人為還是自然力，瑕疵是不是導致結果發生的唯一原因，一概不問。表明日本確立公共設施致害的無過錯責任。

3.2 美國——國家承擔損害賠償責任

（1）市政主管：水、電、氣、污水、交通及電信，地下通道的管理統一歸市政管理。如果出現問題，責任完全在市政。

（2）技術輔助：在下水道窨井蓋下方安裝電子監視器。

（3）法律保障：美國《聯邦侵權賠償法》第二百六十條及其眾多免責條款看，國家承擔因其供給的設施維護不當、欠缺安全性的損害賠償責任。

表明美國確立了公有公共設施致害的政府賠償責任，此項責任為過錯責任。

3.3 德國——嚴密設計、責任承包到位

（1）嚴密設計：在德國，井蓋設計標準采用的是國際通用的EN124的標準。此標準是在1994年6月6日由CEN（排水裝置技術委員會）批準通過，適用各種材質的井蓋。德國對井蓋和井口的配合公差之精密和嚴格，需要使用塊規來計量，保證了井蓋在汽車反復碾軋下不變形，不破碎，不產生噪音。

（2）承包居民：將窨井蓋等公共設施承包給附近的居民，這樣可以在發現損害后盡快上報市政部門。

（3）監管機構：德國成立窨井蓋監管機構，資金均來源于受監督的企業，監管機構向持有許可證的企業收取許可證費用和其他稅，用于自身運費，但所有收費必須經過立法機關同意。

（4）法律保障：德國《國家賠償法》中規定：“公共權力主體對于因技術性設施之故障所生權利之侵害，亦負賠償之責?！?表明德國法上公有公共設施致害的責任基本上屬于過錯推定責任。

3.4 英國——窨井蓋刻上負責者名字

（1）責任到人：窨井蓋上一律刻有相關負責公司的名字，以便在市民發現安全隱患后立刻上報相關部門處理。

（2）定期巡查：定期派人巡視道路，包括檢查窨井蓋是否完好。

（3）回應迅速：如果市民發現窨井蓋丟失，也可以撥打專門的熱線。負責的公司必須在24小時內做出回應。

（4）監管獨立：采取垂直監管模式，即成立一個全國統一的監管機構，自上而下的設立各地區的分支機構，在全國機構的統一領導下，根據全國性的法律法規行使監督權力。

（5）法律保障：英國的《王權訴訟法》對公有公共設施的國家賠償責任未做明確規定，但承認中央政府對財產的所有、占有和控制的危險責任。不過，英國也頒布了一些成文法，規范特定的公有公共設施致害的賠償責任。表明英國法認定公有公共設施致害的責任屬于過錯責任。

以上可以總結出來國外發達國家對于窨井蓋管理的一些經驗，主要有：明確的責任主體、獨立的監督體系、完善的法律保障、先進的技術輔助、快速的回應機制、嚴密的標準設計。此外，在路面窨井蓋日常管理過程中，政府與企業、政府與公民的合作，多元社會主體在城市公共事務管理過程中起到重要作用，實現了自下而上的良性互動。

此外，從各國的立法可以看出，關于公共設施致害的賠償責任，各國在歸責原則上有所差異，但大都是采取無過錯責任原則為主，其他責任原則為輔的歸責原則。無過錯責任，也稱無過失責任，是指當公共設施致害時，只要是發生了實際損害，國家就應當承擔賠償責任，而不問行政機關及公務人員在主觀上是否存有過錯。這對我國的公共設施致害的立法有借鑒意義，為解決窨井蓋問題致害的處理提供法律保障。

4 國外窨井蓋管理辦法的啟示

4.1 明確責任主體，統一窨井蓋生產標準

日本通過窨井蓋表面的紋路以明確各行政主體的管轄范疇，識別責任主體。以此為鑒，我國在窨井蓋管理中必須明確責任主體，做到每一個井蓋都有相應的責任人，盡量做到責任人精準到個人，以避免出現推諉扯皮、責任不清的現象發生。一方面，政府要統一窨井蓋的生產標準，諸如窨井蓋的材質、大小、形狀等，都要有明確的規定，由市政部門統一購買，在購買時要對每一個窨井蓋進行質量檢測，做到保質保量合格的使用。另一方面，生產者可以通過在窨井蓋表面設計圖案、雕刻二維碼的形式，即體現個性藝術又能方便快捷。

4.2 窨井蓋定期巡查，及時更新維修

國外發達國家設立窨井蓋巡查機制，定期派人巡視道路，檢查窨井蓋是否完好，若出現破損馬上進行更新維修。在這方面，我國還不夠完善，道路上有時出現窨井蓋破損，且破損的程度大小不等，缺少專業人員進行維修和更換。為了及時處理問題井，政府相關部門可以同企業、第三部門進行合作，確保有足夠數量的人員定期對路面窨井蓋進行檢查，還可輔助衛星定位系統或電子監控系統，時刻關注窨井蓋的使用狀況，對出現問題的窨井蓋及時進行更換維修。此外，還要加強宣傳，提高公民的參與意識，設立專門的熱線電話、微信公眾號等，為市民發現窨井蓋丟失、破損提供反映途徑，同時還要迅速地予以回應并定期的公開維修信息，讓公眾放心，提升公眾的主人翁地位。

4.3 制定完善的法律賠償，提供相應的制度保障

法律存在的目的即為維護秩序。日本、美國、德國和英國都有窨井蓋相關的法律保障，其共同點是國家對公共基礎設施致害有明確的賠償責任。日本確立公共設施致害的無過錯責任，只要客觀上的瑕疵導致人員損害或傷亡，就必須做出相應的賠償。而我國到目前還沒有專門的法律保障，缺少相關的賠償責任。因此，加緊制定窨井蓋建設、維修以及致害賠償等法律條例是十分迫切和必要的。我國各級地方政府應單獨制定窨井蓋管理的相關法律法規，從窨井蓋的生產到使用，對每一環節都做出明確的規定，尤其要以法律的形式明確責任單位，對于窨井蓋破損、丟失而導致的人民生命財產安全受損事件，要明確賠償條件、賠償金額以及賠償責任主體等。

4.4 設立獨立的監督機構，加強社會力量的參與

英國和德國對于窨井蓋的管理都設有監督機構，其中英國的監督機構獨立于國家其他機關，采取垂直監管模式，即成立一個全國統一的監管機構，自上而下的設立各地區的分支機構，在全國機構的統一領導下，根據全國性的法律法規行使監督權力。然而，我國還缺乏專門的窨井蓋監督機構，社會各主體參與力量薄弱，積極性普遍較低。為此，我國各級地方政府應該設立獨立的監督機構，其組織人員可以由第三部門、企業以及個人組成，賦予他們一定的監督權，同時對他們的行為進行監督，完善行政監督體系。政府、企業、第三部門與個人既是治理的參與者，也要成為被監督的對象，且要相互監督，并將這種體制內外的互相監督問責制融入績效考核中，以達到效益的最大化。

5 總 結

窨井蓋作為重要的公共產品，其供給質量要滿足公眾需要，保障公眾安全。然而，近年來我國窨井蓋致害事件頻頻發生，使政府在公眾心目中的形象有所降低，窨井蓋引發的“城市陷阱”問題是城市治理的重點和難點，甚至關系到整個城市治理體系的完整性、規范性與有效性。在一定意義上，“城市陷阱”如同一面鏡子，它的正面，映照的是城市建設的速度、規模與成就；它的反面，則投影出城市發展在基礎設施的建設質量與監管力度、城市管理的精致度與精細度、城市規劃的預見性與科學性等諸多方面的提升空間。在窨井蓋管理方面，日本、美國、德國和英國具有獨特、有效的方法，包括明確責任主體、制定相應法律條文、運用先進的技術手段、設立獨立的監督機構、窨井蓋承包給居民等等。這些措施有效地解決了城市窨井蓋缺失、破損的問題，有效防止民眾生命財產損失和減少心理層面的恐慌與擔憂。因此，不斷總結國外發達國家先進的治理辦法，并根據本地區的實際情況采取相應的措施，對窨井蓋的管理乃至城市治理都具有現實意義。

主要參考文獻

[1]艾青.濟南市城市道路井蓋管理問題研究[D].濟南：山東大學，2013.

[2]張琪.公有公共設施致害賠償責任研究[D].昆明：云南大學，2016.

[3]范合君，柳學信，王家.英國、德國市政公用事業監管的經驗及對我國的啟示[J].經濟與管理研究，2007（8）：82-86.