行政侵權賠償責任制度存在的問題及完善

姜雯宇

摘要：行政侵權案件的雙方當事人處于不平等的地位，如何保證遭受損害的一方能夠公平的獲取應有的賠償尤為重要。我國目前的國家經濟、財政狀況較之《國家賠償法》頒布之時有了飛躍的變化，致使該法的內容有些滯后。雖然新的《國家賠償法》在一定程度上有了突破，但其改革并不徹底。本文重點從三個方面分析目前我國行政侵權賠償責任制度仍然存在的問題，包括賠償范圍、賠償標準和賠償程序。闡述造成這些問題存在的原因，提供完善的對策。

關鍵詞：行政賠償；間接損害；撫慰性原則；先行處理

行政侵權賠償是國家機關及其工作人員在行使職權過程中造成公民、法人或其他組織損害時，受害人依法享有國家賠償權利，國家予以賠償的制度。行政侵權賠償責任制度的建立不僅樹立了政府在公民面前守法、公正的形象，同時也令國家工作人員拋開經濟負擔，更為有效的開展工作?！秶屹r償法》的頒布實施，更為詳細的規定了行政賠償的范圍、標準、程序等，隨著我國綜合國力的發展，一些弊端開始逐漸顯現。

一、行政侵權賠償責任制度存在的問題

2013年1月1日起施行的新的《國家賠償法》，較之舊法有了很大的改變。最為突出的是將單一的違法規則原則改為多元規則原則；在賠償范圍上也擴大了很多，并采用了列舉式，分別以肯定和否定的形式對國家賠償的范圍做了規定。雖然新法的改動很大，但仍然存有一些問題沒有得到完善。

（一）賠償范圍

就物質損害而言，有直接損害和間接損害之分。目前我國僅對直接損害以立法規定予以賠償，對于間接損害，原則上不賠償，只有在侵權行為是故意實施的或不賠償間接損害就會嚴重違背社會公正的情況下，法院才判決國家機關賠償間接損害。司法實踐中，諸多的行政侵權案件，如超期羈押、違法限制人身自由等，對直接損害的賠償難以使受害者受到公正合理的賠償，而間接損害賠償卻必須具備一定條件才可能得到賠償，這對于受害者而言是極為不利的，在多數情況下，受害者獲賠的金額要遠遠少于其所遭受的實際損害。

間接損害，是侵權行為阻卻了財產上的期待利益。而期待利益是指在正常情況下應當到來的利益，例如利息、租金、利潤、勞動報酬等。直接損害賠償是對直接遭受的人身權、財產權的既得利益的保護，但間接損害的賠償關乎受害人的實際損害是否能有效、公正的得以保護。如張高平在服刑10年間的運輸收入、某公司因停業整頓而損失的可得利益等這些間接損害不能獲取賠償的話，那么受害人所得的賠償金額遠比實際損害少的多。

（二）賠償標準

行政賠償標準通說分為三種原則：懲罰性原則、補償性原則和撫慰性原則。在這三者之中，撫慰性原則是國家賠償數額最少，對受害者最為不利的一種。它只能賠償受害者直接損害，并不能使受害者的實際損害得到應有的補救，而國家賠償的金額也遠遠低于受害人所受的實際損害。

對于人身權損害賠償的標準，我國采用的標準是按全國上年度職工的日平均工資來確定的。這種單一工資制的賠償標準，沒有考慮到受害者在不同地域、不同行業的實際收入狀況，在通常情況下彌補不了受害者的實際損害?！秶屹r償法》第三十四條規定了侵犯公民生命健康權的賠償金計算標準，就誤工減少的收入，按國家上年度職工日平均工資計算，且有最高金額五倍的上限限制。這對于收入遠高于國家日平均工資的受害人而言，這樣的賠償標準是極為不公平的。

（三）賠償程序

與民事案件不同的是，行政案件的雙方當事人處于不平等的地位。涉及到行政賠償的案件，一方面“民不與官斗”的傳統思想束縛，受害者雖有權請求國家賠償，卻不愿行使權利。另一方面，《國家賠償法》賠償程序存在的一些問題也令受害者無法公正有效的獲取賠償?！秶屹r償法》第九條和第十三條規定了賠償請求人向賠償義務機關提出賠償申請，而賠償義務機關在收到申請的兩個月內作出是否賠償的決定。這無疑是忽略了回避法律制度存在的意義，使得賠償義務機關既作為被告，也成為了審判自己案件的主體。這在賠償請求人看來，獲賠的希望渺小，而且這也違反了最低限度的“自然公正”。程序的設置遵循四個基本原則，即正當過程、中立性、條件優勢、合理化。而這種賠償義務機關先行處理的行為違背了程序的中立性，即自己作為法官處理案件。同時，在它作出決定時，并沒有和賠償請求人處于平等地位，兩者沒有一個公開透明的辯論參與過程，這也違背了程序的正當過程原則。

二、原因分析

對于行政賠償標準，我國采用的是撫慰性原則。這是我國在《國家賠償法》制定之初，考慮到我國的經濟狀況、財政能力等因素而決定的，但如今我國的經濟格局已然發生了改變，但這條原則依舊適用。在此原則下，造成了賠償范圍過窄，間接損害始終得不到應有的賠償等問題。受害者同時又與賠償義務機關處于不平等的地位，賠償義務機關這種既為被告又做法官，令受害者身陷不公正的處境。行政侵權賠償存在的上述問題，一是因為法律條文自身的規定，二是由于法律實踐造成的。

（一）法律規定

《行政訴訟法》的公布實施，標志著行政侵權賠償制度的初步形成。但在此之前，國家賠償制度包括行政賠償制度早已在其他法律條文中出現。如1954年的《中華人民共和國憲法》第97條與1986年頒布的《民法通則》第121條，兩項條文雖只是籠統的規定了受害人有獲取國家賠償的權利，但卻為行政賠償責任制度的建立奠定了基礎。直至1994年通過的《中華人民共和國國家賠償法》，行政賠償責任制度正式確立。

行政賠償金額是由國家財政支付，考慮到我國20世紀90年代的經濟發展狀況和財政能力，在賠償標準的三大原則中，撫慰性原則是當時最符合我國國情的?，F如今，我國經濟發展迅猛，各地也開始為國家賠償金額設置預算。但統計發現，一些地域尤其是偏遠的城市，這筆預算很少被使用。但是撫慰性原則的賠償標準一直未被修改，而受害者獲得賠償的金額遠遠少于自己遭受的實際損失，這是因為《國家賠償法》中規定“對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償”。而對于“吊銷許可證和執照、責令停產停業的，賠償停產停業期間必要的經常性費用開支”等，這些賠償費用較之實際損害而言，是遠遠不夠的。

（二）法律實踐

對于行政賠償的先行處理方式，我國相關法律并沒有明確的規定。但從行政賠償的實踐看，目前先行處理的方式一般有兩種，一種為決定式，一種為協議式?！秶屹r償法》對此沒有任何規定，我國現行的法律實踐中采取的是決定式處理方式，這就給了賠償義務機關一定的權利結案，從而損害了賠償請求人的權利。此外，《國家賠償法》規定賠償義務機關在收到申請的兩個月內做出是否賠償的決定，在法律實踐中，以何種標準去定義“收到申請”決定著賠償請求人能否公正的獲取賠償。若賠償義務機關有意拖延時間，這對賠償請求人而言是極為不利的。

三、行政侵權賠償責任制度的完善

（一）擴大賠償范圍

《國家賠償法》只規定了侵犯人身權和財產權，受害人有取得國家賠償的權利。與民法的名譽權、隱私權等民事賠償相比，行政賠償的范圍過于狹窄，公民受國家保護的力度也就降低了。以我國目前的國力看來，國家賠償的程度與范圍至少不應該低于民事賠償。

公有公共設施致害是否應納入國家賠償范圍，眾說紛紜。持否定說的學者認為像鐵路、郵政等公共公有事業屬于企業化，不具有行政職能，對由此產生的賠償責任應適用民法或者特別法（鐵路法和郵政法）。因此，公有公共設施致害不應列入國家賠償的范圍。持肯定者認為，就公有公共設施、管理者的法律地位而言，設置、管理公共設施的企事業單位只是被委托者，由國家選任、受國家監督而實施行為，故它們只能作為賠償義務機關，最終的賠償責任由所有者及義務負擔者承擔。筆者認為，國家負有保證公民安全的責任，而多數公共設施的管理機構屬于非盈利性的，讓這些機構承擔賠償是顯失公正的，而且這些機構也很難承擔巨額的賠償金。將公共設施致害納入國家賠償范疇內，公民也會保有安全感，同時這些管理單位也能更有效的發揮自己的職能。

（二）提高賠償標準

2011年“麻旦旦”案件中，麻旦旦獲賠的限制人身自由的賠償金僅為74.66元，這與當事人所遭受的損害相差甚遠。這也暴露了我國采取的國家上年度職工日平均工資的賠償金標準是極為不合理的。我國幅員遼闊、貧富差距大、各行業工資標準不一，這樣平均算出的日平均工資存在一定的弊端。我國到目前為止，仍然采用的是撫慰性原則的賠償標準，這也就導致了受害者獲賠的賠償金遠遠少于所受的實際損害。筆者認為，以我國目前的國力狀況，應將撫慰性原則改為補償性原則，這樣能夠令受害者的實際損害得到彌補。同時，就限制人身自由的賠償金而言，不能單純的用國家上年度職工日平均工資作為標準，要綜合考慮受害者所處的地域、行業、職位狀況等，給這些因素制定系數，賠償金的額度在國家上年度職工日平均工資的基礎上乘以這些系數，從而決定賠償金的額度。

（三）完善賠償程序

行政侵權案件，雙方當事人本就不在平等地位上，行政機關處理賠償案件時通常是采取先行處理方式，它同時又包括了“決定式”和“協議式”兩種。在法律實踐中，“決定式”逐漸占據了上風，這使得賠償請求人的地位日趨低下?！缎姓V訟法》第67條第二款規定：“公民、法人或者其他組織單獨就損害賠償提出請求，應當先由行政機關解決。對行政機關處理不服的，可以向人民法院提起訴訟?！痹搩热蓦m然沒有明確規定是采用“決定式”還是“協議式”處理賠償案件，但可以看出的是它排除了協商的可能。這對于賠償請求人而言是極為不利的。筆者認為，應當參考美國和我國臺灣地區的作法，采用協議式方式，將雙方至于相對平等的地位解決賠償問題。

在行政賠償行政處理程序中引入聽證制度。目的是使行政雙方當事人充分表達自己的意見，為自己的主張提供證據支持，以便行政主體更好的了解事實的真相，從而做出公正的裁決。

四、結語

雖然《國家賠償法》的頒布實施，使受害者所遭受的損失得以彌補，但是該法還存在諸多需要改進的地方。它在一定程度上約束了國家機關及其工作人員要依法行政，同時也在潛移默化中提高了公民的維權意識。隨著社會經濟的不斷發展，行政賠償責任制度也會相應的得以改變，賠償范圍也會逐漸擴大，賠償標準也會更加完善。