檢察機關司法責任制運行情況調查報告①
——以某分院及其轄區院為例

秦 蜻

黨的十八屆三中、四中全會對全面深化司法體制改革作出總體部署,目前改革基本完成、成效初步顯露,表現為：檢察官回歸辦案本位,一線辦案力量增加20%左右；檢察官辦案主體地位得到確認,檢察隊伍專業化職業化水平提高；符合司法規律的體制機制逐步形成；辦案質量效率穩步提升,司法公信力不斷提升①王治國、張伯晉：《最高檢機關司法責任制改革今日正式啟動!首席大檢察官為您詳解改革內容》,載《檢察日報》2017年6月12日第1版。。據資料顯示：2016年上海各級檢察機關刑檢部門檢察官獨立作出處理決定的案件占82%,檢委會討論決定的案件同比下降11.5%。①劉子陽：《上海檢察推動司法責任制精準落地》,載《法制日報》2017年7月4日第4版。重慶改革后審查起訴案件期限平均減少13天,結案率同比提高14.3個百分點。②“重慶制定檢察官‘權力清單’205項權力授予一線檢察官”,載http：//news.xinhuanet.com/legal/2016-07/19/c-1119244996.htm.1016nian,訪問日期：2017年7月19日。但在運行初期,受各種因素影響,出現了一些不符合改革精神與要求的問題,影響了司法責任制運行效果。本文擬對某分院及其轄區檢察機關司法責任制運行情況進行考察,分析存在的問題與原因,并提出完善對策。

一、司法責任制運行的現狀及其存在的問題

(一)辦案模式多元化不能體現司法責任制的要求

司法責任制的落實與辦案模式密切相關,由于對司法責任制理解不同,實踐中辦案呈現出兩種模式：第一種是檢察官不再分案給檢察官助理,助理只是協助檢察官辦案,甚至沒有署名權。這種模式雖然能體現檢察官辦案責任制要求,但弱化了助理角色,其協助辦理案件工作量無法體現。這種模式在案件量大的基層院并不適用,在某分院與轄區10個基層院中僅2個基層院審查逮捕案件采用此種模式。第二種是檢察官二次分案給助理,助理全權獨立辦案,檢察官履行審批職責,助理有署名權,這是當前審查逮捕和審查起訴案件普遍采用的一種模式?；谏鲜鲛k案模式不能完全適應司法責任制改革要求,最高人民檢察院于2017年6月底對辦案系統進行了升級,辦案模式又演變為兩種：第一種是檢察官將案件全權委托助理辦理,助理擬制文書流轉給檢察官作決定；第二種是檢察官將某一個案件辦理事項分為文書擬制、訊問、聽取意見、出庭、案卡填寫、卷宗裝訂等具體事項,分別委托檢察官助理、書記員辦理,檢察官負責核心事務和行使最終決定權。檢察官二次分案、全權委托導致檢察官助理成為實際上的辦案主體,檢察官異化為新的行政官,形成了檢察官助理—檢察官這個新的層級審批,不符合改革要求。除此之外,還有一種系統升級前后都存在的變相“三級審批”辦案模式,即案件無論是檢察官辦理還是全權委托助理辦理,辦結前在系統外以書面形式報給其他資深檢察官或者部門負責人把關。

(二)落實司法責任制的載體文書署名混亂、審批制一定程度上仍然存在

1.文書署名混亂,不能體現檢察官主體責任。通過抽查2016年12月26日起至2017年6月15日期間該分院及其10個轄區院辦結的388件案件發現：文書署名既有按照改革前稱為“檢察員、助理檢察員、書記員、承辦人、代理檢察員”的,占了文書總量的51.3%；也有遵循司法體制改革稱為“檢察官、檢察官助理、書記員”的,占了文書總量的48.7%。此外,文書落款只署名檢察官助理的占文書總量的11.1%,署名檢察官和檢察官助理僅占文書總量的35.2%。這反映出員額制改革后檢察官與檢察官助理對不同稱謂的司法責任、法律屬性理解不準確。

2.法律文書審批制仍然存在。通過對388件案件的法律文書決定權來看：不屬于分管檢察長決定的文書仍由其審批的占到抽查總量的4.4%,不屬于部門負責人決定的文書仍由其審批的占到抽查總數的4.2%。存在“檢察官助理—檢察官—部門負責人—分管檢察長”的四級審批和“檢察官—分管檢察長”兩級審批現象。這反映出各權力主體在行使權力時未嚴格按照權力清單要求,權力行使存在越界與混亂現象。

(三)辦案組織內部職責履行交叉、混亂

1.主任檢察官的地位、作用、責任未體現。根據某市《檢察機關辦案組織設置辦法》《權限配置辦法》《崗位職責規范》等有關規定：主任檢察官由檢察長(副檢察長)指定,主任檢察官在辦案組內享有司法決定權,其職權、地位、責任不同于辦案組中的其他檢察官。實際運行中檢察官辦案組構成隨意性大,辦案組內主任檢察官與其他檢察官職權、地位未作明顯區分。以某分院為例：半年來公訴部門有5件案件是由檢察官辦案組承辦,仍然沿用了原來的聯合辦案形式,由部門負責人口頭指令組成辦案組,未明確辦案組的主任檢察官。

2.檢察官與檢察官助理履行職責交叉、重疊,影響了司法責任的界定。某市《崗位職責規范》第6條規定檢察官應當親自承擔的職責包括“至少親自訊問一次犯罪嫌疑人、詢問關鍵證人、組織收集調取審核證據、出庭”等9項內容。第7條規定了兩種例外可以指派助理履行：一是審查逮捕案件不屬于《人民檢察院刑事訴訟規則》規定應當訊問嫌疑人情形的；二是審查起訴案件,經審查認為可以適用速裁程序的,可以指派具有檢察員或者助理檢察員身份的檢察官助理出席法庭。實際運行中,訊問犯罪嫌疑人既有檢察官帶檢察官助理訊問的,也有檢察官助理帶書記員訊問的,并沒有嚴格區分案件類型是否屬于應當訊問嫌疑人情形；出庭既有檢察官助理對普通程序案件出庭的,也有檢察官助理僅對速裁案件、簡易程序案件出庭的。

(四)司法決定權與管理監督權運行呈現出新的特點

1.部門負責人辦案職能與監督管理職能沖突。從走訪調研來看,基層院部門負責人從以管理為主轉變為以辦案為主,主要充當辦案檢察官角色,行政管理權弱化,對案件的管理監督以及其他訴訟監督、對外統籌協調工作無暇顧及。例如,某基層院2017年1—6月公訴部門檢察官平均辦案量達到了112件,是2016年同期的1.6倍,由于案件多部門負責人辦案量都達到了人均80件左右。作為有辦案經驗的部門負責人主要辦理疑難復雜案件,遠超過某市制度規定中部門正職辦案不得少于本部門檢察官上年度辦案數量30%的指標。

2.分管檢察長辦案決定權與管理監督權交織混淆。司法實踐中,隨著權力下沉,分管檢察長、部門負責人對新辦案模式尚不適應,習慣于以“審批”方式對案件質量把關,對司法權力把控。對某些檢察官決定事項,分管檢察長通過參加檢察官聯系會議發表意見,或者要求檢察官事中匯報處理結果等方式將自己的意見貫徹到案件處理中去,實際上是用管理監督權起到了辦案決定權作用,架空了檢察官決定權。另一種是機械地理解辦案責任制,對檢察官辦案放任不管,認為只有這樣才是尊重檢察官辦案獨立性。

3.檢察官司法辦案權行使趨于保守可能有損司法效果。受司法責任制和“以審判為中心訴訟制度改革”的影響,檢察官辦理案件更加小心謹慎,對證據的把握愈加嚴格,改變了過去“積極公訴”的做法。例如,從2017年上半年某分院及其10個轄區院辦理批捕案件來看,在辦結人數同比上升4.8%的情況下,不捕人數同比上升了19.5%,其中以證據不足不捕人數同比上升了31.2%；在捕后審查起訴的審結人數同比上升3.9%的情況下,捕后不訴的人數同比上升了12.5%。從辦案效果上看,全市2017年上半年捕后不訴人數同比上升56.1%；職偵撤案率同比上升4.15%,瀆職侵權案件不訴率同比上升16.66%；不服檢察機關處理決定的申訴同比上升35.71%。①分院與轄區院數據來自報表,全市數據來自2017年8月4日賀恒揚檢察長在全市檢察長座談會上的講話《固強補弱、全面發力以新業績迎接黨的十九大勝利召開》。

4.檢委會趨同于檢察官意見,權力下放仍有空間。檢委會討論案件大幅度下降,檢委會主動改變檢察官意見的較少。例如,改革完成后2017年上半年某分院及其10個轄區院檢察委會討論案件比2016年同期平均下降了44%,改變檢察官意見的案件同比下降了66.7%。說明隨著權力下沉,絕大部分案件檢察官能夠獨立作出決定,對檢委會的依賴程度下降。該分院及其基層院檢委會審議不起訴案件占審議案件總數的85.4%,而微罪不訴占到不起訴總數的52%,檢察官意見大多得到檢委會認可,個別基層院已將酒駕微罪不訴的權力下放給了檢察官。這反映出在司法責任制博弈下,負有審核監督職責的主體更加傾向于同意檢察官意見以避免“誰決定誰負責、誰改變誰負責”的風險,權力下放仍有空間。

(五)基層院案多人少矛盾突出

通過選取A分院與4個基層院辦理批捕和公訴案件量可知(如表1、表2所示),雖然按照辦案人員總數計算改革前后人均辦案量差異不大,但批捕案件獨任檢察官辦案組辦案量最高增加了147.8%(件)、116.2%(人)；公訴案件獨任檢察官辦案組辦案量最高增加了173.7%(件)、171.8%(人)。按照制度設計初衷,檢察官是辦案主體,以B、C兩個主城區基層院辦案量為例：如果案件全部由檢察官辦理,則批捕與公訴案件必須1～2天辦結一件,檢察官無法完成這樣的工作量,就算是履行制度規定必須由檢察官親自處理的事務也不現實。由于案多人少,加之部分檢察官助理也具備辦案能力,司法實踐中出現檢察官助理代為履行了檢察官職責,書記員承擔檢察官助理工作的現象。但是由于待遇、地位差異,加之工作存在一定同質性,導致檢察官助理對落實制度心有抵觸。為了緩解案多人少矛盾,一些檢察機關大量聘用外派制書記員,外派制書記員缺乏穩定性與歸宿感,責任心不足又導致了新的問題。

表1 A分院及4個基層院2016年與2017年上半年辦案數量對比(批捕案件)

表2 A分院及4個基層院2016年與2017年上半年辦案數量對比(公訴案件)

二、存在問題的原因分析

(一)對司法責任制理解出現偏差,依法獨立辦案的理念與習慣尚未形成

一方面,有的檢察官認為司法責任制就是“誰辦案誰負責”,檢察官只對自己直接辦理案件負責,對分案給檢察官助理承辦的案件僅負審核責任。有的檢察官助理認為司法責任制就是“誰決定誰負責”,二次分案后雖然案件是檢察官助理辦理的,但名義上決定權與責任主體都是檢察官,司法責任與檢察官助理沒有關系。還有人認為改革后新舊辦案模式變化不大,僅僅是將審批權下放給了檢察官。另一方面,長期以來實行的“三級審批制”讓檢察官產生了依賴感,遇到案件證據存在瑕疵或者其他辦案障礙時依賴思想嚴重,層層討論以“證據不足不起訴”或者“重大疑難復雜案件”為由提交檢委會決定,將燙手山芋推給檢委會,以此來推脫可能存在的責任風險。加之,檢察官選拔是按照統一的比例和標準,未考慮各個院人才結構和辦案具體情況,某些基層院年富力強的資深檢察官斷層厲害,大量有工作能力但工作經驗相對不足的年輕人走向檢察官崗位,尚不能完全適應獨立辦案要求,而分管檢察長、部門負責人也不太放心他們獨立辦案而不得不要求檢察官將案件交給資深檢察官二次把關。

(二)司法責任相關制度不完善,未能將檢察官辦案主體地位協調統一

首先,《關于完善檢察官權力清單時指導意見》授權內容不能完全體現檢察官辦案主體地位。司法責任制運行初期,各地檢察機關制作的權力清單從制定主體、內容、授權范圍都顯得五花八門。尤其是對檢察官授權范圍有不同意見：有的認為法無明文規定則應授權檢察官行使,即“應放盡放”；有的認為法無明文規定則由檢察長、檢委會行使；有的認為應該根據案件的復雜、疑難程度來區分兩者的權限；還有的認為凡是程序前行且不是重大、疑難、復雜案件的,一般都委托給檢察官,凡是程序終止或回退的,都保留給檢察長或者檢察委員會。①最高人民檢察院司法體制改革領導小組辦公室：《關于完善檢察官權力清單的指導意見的理解與適用》,載《檢察日報》2017年5月24日第4版。從最高人民檢察院發布的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)第16條、第17條規定來看,檢察長掌握了包括是否批捕、起訴、抗訴等核心的司法權力②《若干意見》第16條規定：“檢察長統一領導人民檢察院的工作,依照法律和有關規定履行以下職責：(一)決定是否逮捕或者是否批準逮捕犯罪嫌疑人；(二)決定是否起訴；(三)決定是否提出抗訴、檢察建議、糾正違法意見或者提請抗訴,決定終結審查、不支持監督申請?！?但檢察長并不親自辦理案件,檢察官權力大多是承辦性質權力,如訊問、詢問、調取、審核證據等,承辦權與決定權的分離造成了審批制與非親歷性。對此,最高人民檢察院于2017年3月下發的《關于完善檢察官權力清單的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),對制定主體、內容、授權范圍在一定程度上予以了明確。第5條規定對于基層院和地市級檢察院的一般刑事訴訟案件多數辦案事項決定權委托檢察官行使,重大、疑難、復雜案件中的辦案事項決定權由檢察長(副檢察長)或檢察委員會行使。這種根據檢察機關層級和案件性質不同來決定檢察官權限的做法并不合理,一方面檢察官依法獨立辦案是原則,員額制改革并沒有區分不同級別的檢察官權限不一樣,因此較高層級的檢察官也應如此。另一方面,因為案件重大、復雜、疑難而采取審批制,與部分檢察職權的行使所要求的司法化相悖,也無益于檢察權威的提高；重大疑難復雜案件決定權不由檢察官而是檢察長或者檢委會行使,一定程度上意味著檢察官并不全權具備相應的辦案能力,或沒有贏得檢察長的信任③陳海鋒：《檢察官權力清單制定中的若干問題》,載《上海法治報》2017年7月19日第4版。。對重大、疑難、復雜案件處理更需要經驗豐富的檢察官親歷辦案形成內心確認,檢察長一般不直接辦案,檢委會通過聽報告決策的方式并不意味著決定就更正確。

其次,司法責任制主體和形式多元化,無法體現檢察官辦案主體地位?！度舾梢庖姟返?6條至第41條分別規定了個人責任、共同責任、審核責任、監督管理責任等多種責任形式?！度舾梢庖姟返?8條規定檢察輔助人員參與司法辦案工作的,根據職權和分工承擔相應的責任；檢察官審核把關的,應當承擔相應的責任。檢察輔助人員中也包括書記員,是否意味著書記員也納入了司法責任范疇?檢察官是辦案主體卻只承擔審核責任,檢察官助理沒有決定權卻承擔司法責任,違背了權責相一致的原則?！度舾梢庖姟返?0條將原來檢委會集體責任界定為根據錯誤形成的具體原因和主觀過錯情況承擔部分責任或不承擔責任,表面上是將集體責任落實到個人,避免責任不明確,實際上一旦出現錯案追究責任,難以查明檢委會委員的主觀過錯與具體原因,也無法劃分責任大小。

最后,有關配套制度缺失。司法責任改革完成后《檢察官法》《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等制度尚未進行對應修改,檢察官法律地位并沒有在憲法中明確,在刑事訴訟程序中檢察官的權力、訴訟地位也沒有體現,法律文書署名是按照改革后新的稱謂還是繼續沿用舊稱謂沒有明確。

(三)檢察官與檢察輔助人員的職權關系不明晰

首先,雖然各地出臺的《權力清單》《權限配置辦法》《崗位職責規范》對檢察官與檢察官助理的權力、職責進行了劃分,但職責卻有交叉、重疊部分,如訊問、接待當事人、聽取辯護人意見、制作法律文書、出庭等職責兩者都可以履行。其次,改革前后具有辦案資格的檢察人員身份交叉、混淆。改革前具有助理檢察員、檢察員身份的檢察人員可以獨立辦案,改革后并不必然是檢察官,繼續出庭也有制度依據,新舊身份交織導致職能交叉、重疊。由于檢察官與檢察官助理之間的職責重疊,替代性、同質性強,檢察官助理事實上成為檢察官附屬和以往“三級審批制”模式中的案件承辦人,檢察官成了審批人,削弱了檢察官辦案責任制。最后,檢察官助理的地位、功能弱化虛置影響辦案組織團隊力量的發揮。由于改革對員額檢察官比例的限制,部分有辦案能力與經驗的年輕人未能如愿以償,巨大的心理落差和工作待遇差異,加之工作內容與檢察官差異性不大,上升空間受限讓他們容易產生失落、懈怠心理,進而影響工作積極性和辦案組織團隊力量的發揮。

(四)檢察一體化與檢察官獨立辦案的沖突未合理解決

一方面,部門負責人辦案職責與檢察一體化下兼具的管理監督職責相沖突,在部門內部既是裁判員也是運動員。尤其在案件量大的基層院部門負責人兩種角色沖突更加明顯,部門負責人一線辦案的確加強了辦案力量,但是司法責任制下檢察官是責任主體部門負責人意見僅僅是參考意見,加之考評機制量化了辦案指標,卻無法量化管理監督工作,因此無論是制度規定、現實需要還是內在考核激勵機制都推動部門負責人辦案而非履行管理職責,也導致了某些需要部門負責人統籌協調、牽線出面的訴訟監督工作難以落實。另一方面,檢察官辦案獨立性與檢察長(分管檢察長)監督審核沖突未合理解決?！度舾梢庖姟返?0條規定了檢察長(分管檢察長)有權對檢察官承辦的案件進行審核；不同意檢察官處理意見的,可以要求檢察官復核或者提請檢委會討論,也可以直接作出決定,檢察官對于檢察長(分管檢察長)的決定應當執行。該規定體現了檢察一體化原則和檢察長負責制,但在處理檢察長(分管檢察長)與辦案組織間的關系上顯得手段單一、過于剛性,檢察官獨立與檢察一體化之間的硬沖突缺乏“潤滑劑”。

(五)司法責任保障機制還不健全

首先,案多人少極大地制約了檢察官全面履行職責,影響了辦案質量的提高和司法責任制的落實。除了辦案模式轉變增加了檢察官工作量外還包括：一是辦案系統不能完全適應司法責任制改革需要。系統中業務流程固定化,沒有考慮繁簡分流提供多元化的操作模板,重復填錄多,智能化水平不夠。二是擬制內部審查報告占據了檢察官大量時間與精力,制作一份內部使用的審查報告時間是制作對外使用的法律文書的數倍。三是應付各種考核檢查工作讓檢察官耗費巨大精力,由于檢察官績效考核直接與辦案質量掛鉤,在沒有出現應當追究司法責任的案件質量問題時,為了考核而考核糾結于細枝末節的問題。其次,辦案組織中書記員不足現象突出,大部分檢察機關按照1∶1的比例配置獨任檢察官辦案組,一些事務性工作還需要檢察官親自處理。最后,辦案激勵機制不夠,與相對完善的案件質量考評、司法責任追究、辦案指導與監督等保障機制比起來,職業保障與發展、激勵機制略顯不足。

三、完善對策

(一)樹立正確的司法責任制理念、培育檢察官依法獨立辦案的習慣與能力

首先,落實“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的司法責任制是對辦案組織的整體要求,而不是對辦案組織中的個體要求,因為辦案組織實現了“承辦權與決定權”“決定權與責任”的合二為一,檢察官是辦案組織的負責人對辦案組織的辦案行為與案件處理決定承擔主體責任,并不意味著具有承辦職責和行使部分司法權的檢察官助理不承擔司法責任。由于在辦案組織內部的確存在“承辦權與決定權相對分離狀態”,因此追究司法責任時應當根據權限行使、職責履行等因素來劃分具體責任。其次,正確理解檢察官辦案獨立性、親歷性與責任制的要求。獨立性要求檢察官能依法獨立行使檢察權,而親歷性要求檢察官親自辦理案件,辦案獨立性與親歷性是為了落實責任制,因此責任制才是立足點與核心。獨立性不是對檢察官行使職權放任不管,而是在遵循檢察一體化機制下的獨立性,在授權范圍內的獨立性。親歷性不是指檢察官親力親為處理與案件有關的一切事務而是對案件的親歷,核心體現為對案件事實與證據的親歷、對處理結果負責。檢察官將哪些職權委托給檢察官助理行使,取決于檢察官助理的能力以及兩者間的默契、信任度。最后,要培育檢察官依法獨立辦理案件的習慣與能力,減少請示、匯報、審批等行政管理流程；探索預備檢察官制度,對預備檢察官設置1～2年試用考察期,由資深檢察官帶隊、輔導辦案,積累豐富經驗后再獨立辦案；完善咨詢機制,建立跨部門、跨行業的咨詢委員會,為檢察官辦案提供智力支持、知識傳授。

(二)完善司法責任制相關制度,為改革順利進行提供制度保障

首先,完善《權力清單》的內容。改革初期為了實現辦案“三級審批制”向檢察官辦案責任制平穩過渡,授權范圍有所保留,隨著檢察官獨立辦案能力與習慣的養成,授權檢察官獨立行使權力的范疇會越來越大,如2016年重慶市制定《權力清單》時初次授權204項,再到2017年年初擴大到217項,授權比例接近70%,并將最高人民檢察院《指導意見》中保留給檢察長與檢委會行使的提請抗訴權授權給檢察官行使。因此,應當建立動態的權力清單逐步擴大授權范圍,對重要的司法決定權進行授權,實現辦案組織承辦權與決定權最大限度統一。待授權內容完善后最終制定專門的法律制度予以明確,從法律上突出檢察官主體地位,明確檢察官職權。

其次,構建以“個人負責制”為核心的責任體系。美國的檢察官以個人負責制為基礎,他有權就案件的調查作出決定,不用集體負責。①樊崇義、吳宏耀、種松志主編：《域外檢察制度研究》,中國人民公安大學出版社2008年版,第71～74頁。構建科學的檢察官責任制,必須要轉變“集體責任、共同責任”的傳統思想。集體責任往往就是無人負責,檢委會集體責任制的弊端已經證實了這一點。司法辦案內在規律要求構建以“個人”為主體的責任制度,個人責任與發揮團隊精神并不沖突,強調以團隊協作的辦案組必須有一個人“全權負責、權責一致”,這個人就是辦案組織中的檢察官。個人責任的建立有利于真正實現權責統一,從而賦予了檢察官更多的權力,更獨立的地位。

最后,完善相關制度。一是完善《人民檢察院組織法》《檢察官法》《刑事訴訟法》等基本法律制度,為司法責任制改革提供組織法、程序法保障。①陳光中、魏曉娜：《論我國司法體制的現代化改革》,載《中國法學》2015年第1期。因此應在組織法上明確檢察官依法獨立辦案,將關于辦案組織的設置,檢察人員分類、任免、選拔、履職保障等改革成果吸納其中,在訴訟法上明確“檢察官辦案具體職權、訴訟地位”。二是完善《人民檢察院檢察委員會組織條例》《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》等有關規定,對議題范圍、提請主體、意見的發表、記錄署名等內容予以完善,使之與司法責任制落實相適應。三是針對司法責任制運行中出現的問題及時出臺小制度進行規范,如對文書的署名、審批、簽發進行規范,因為法律文書、工作文書是檢察官履行職責、行使權力的載體,也是追究司法責任的依據。

(三)合理界定辦案組織內部權責利、突出檢察官主體地位

檢察官與檢察官助理之間較為科學和合理的法律關系與職業分工是：檢察官在檢察官助理的協助下,從事檢察工作的核心法律事務,并可以根據案件需要授權、指導、監督檢察官助理從事檢察工作的核心法律事務。②李小龍：《分類管理形勢下助理檢察員的角色定位及角色轉換問題研究》,載《法律與社會》2015年第4期。這是當前較為普遍的觀點,但對核心法律事務界定存在爭議：有的認為檢察官處理的核心事務包括訊問、看卷、出庭；有的認為應當根據案件難易程度來界定等。事實上“核心法律事務”外延是變化的,受司法習慣、理念、案件數量、素質能力等多種因素影響,但在司法責任下內涵界定只有一種：對案件的處理決定和承擔司法責任。司法實踐中已打破了傳統觀點中認為“核心法律事務”由檢察官親歷的具體要求,辦案親歷性更多是指辦案組織的親歷而非檢察官個體,檢察官對案件的親歷程度取決于對檢察官助理的信任度與支配度、檢察官助理的個人素質與能力、檢察官的責任心、案件量幾個因素。例如,對于訊問筆錄,如果是兩個檢察官助理去訊問的,自然是由兩名檢察官助理簽字,由檢察官簽字反而有違邏輯、違背事實。

檢察官與檢察官助理的聯系與區別在于：不管檢察官助理在辦案時介入多深,對案件辦理結果影響多大,性質上終究是輔助辦案,不具有獨立性。①馬英川：《檢察人員分類管理制度研究》,載《法學雜志》2014年第8期。檢察官助理享有案件承辦權,但不享有決定權；檢察官助理人身獨立,業務上依附檢察官,受檢察官指導、支配、管理、評價；檢察官助理對于檢察官辦案行為存在嚴重不當可能導致錯案發生時,可以通過一定的途徑反映；檢察官助理是檢察官的助手,也是重要的后備力量,在檢察官指揮、領導下辦理案件,對自己參與的案件有署名權,但不具有單獨署名權；檢察官助理雖然不對辦案結果負責,但是要對自己的辦案行為負責,對自身行為失當、違反規定都應該承擔相應責任。②高宗祥、李領臣：《檢察輔助人員輔助辦案機制檢視》,載《人民檢察》2017年4月,第23頁。

(四)明確司法決定權與管理監督權行使的界限與程序

“整個檢察官法律地位問題的核心,不在行政官或司法官的問題,而在指令權及其界限問題?！雹哿肘曅郏骸稒z察官論》,法律出版社2008年版,第155頁。落實司法責任制就是要排除對檢察官獨立辦案不必要的干擾,在檢察一體化機制下,將這種人為干擾納入制度化、規范化、法治化范疇。從域外考察來看,為了保障檢察官獨立辦案,檢察長及其他權力主體行使權力時應當遵循以下幾個原則：一是法定主義原則。我國《檢察官法》第2條規定“依法行使國家檢察權的檢察人員”包含檢察長、副檢察長、檢委會委員、檢察員和助理檢察員,說明法定主義原則是我國檢察權行使的基本原則。二是謙抑性原則。我國臺灣地區規定檢察總長、檢察長如果行使職務收取權和職務轉移權時“應當本謙抑態度,妥善行使法律所賦予事務分配之權責,尤其不得受到政治勢力之影響,以免入政治干預司法及司法淪為政爭附庸之口實”④史慶璞：《法院組織法》,五南圖書出版有限公司2012年版,第269頁。。在檢察一體化下檢察首長⑤檢察長、上級檢察機關等。有權對檢察官發布指令,但是發出具體案件處理指令時要受謙抑性原則影響。三是書面主義原則。大陸法系國家及我國臺灣地區檢察一體化中,凡上級檢察機關或檢察首長指揮監督命令涉及裁量權行使、強制處分權行使以及事實認定和法律之適用的,其行使者應以書面理由附之。⑥孔璋：《檢察一體制的原則與規制》,載《人民檢察》2008年第23期。因此檢察首長對個案下發具體指令應當以書面方式下達,并說明理由。四是尊重與信任原則。我國臺灣地區將部門負責人稱為主任檢察官,主任檢察官對檢察官的獨立性和辦案主體地位十分尊重,主任檢察官對檢察官的監督也是建立在充分的尊重和信任的基礎之上。①陳治軍、馬燕：《大陸法系國家和地區檢察官辦案責任制比較研究》,載《人民檢察》2015年第3期。為了提高辦案效率,為檢察長分擔監督指揮職責,德、日及我國臺灣地區檢察機關也設置了內設機構負責人,但內設機構負責人大多只負責行政事務,對檢察官辦案給予尊重與信任不強制干涉。

“檢察一體是在承認檢察官相對獨立基礎上的一體,檢察官獨立是在檢察一體下的有限獨立?！雹趶埓荷?、崔浩：《檢察官辦案責任制：理念目標、建構原則與制度保障》,載《行政與法》2016年第12期。保障檢察官依法獨立辦案并不是要弱化對司法行為的管理監督,但是要規范司法決定權與管理監督權在各自的軌道上并軌運行而不是交叉混淆、糾結不清。換言之,對屬于檢察官決定范疇事項部門負責人、分管檢察長不能直接干擾辦案,管理監督更多是面上的而不是針對個案,對個案事中監督也應謹慎克制。對于檢察官辦理案件確有不當行為,檢察長(分管檢察長)可以行使行政手段調換檢察官或者行使司法決定權以書面指令方式要求檢察官報送審核,但不能以行政命令方式直接要求或者以職務上的權威震懾檢察官按照自己意見處理案件。在檢察官責任制下,兼具雙重身份的部門負責人、檢察長(分管檢察長),行使何種權力承擔對應責任。

(五)完善司法責任運行保障機制

一是以落實“司法責任制”為核心完善辦案系統。以提高效率為目標優化系統,減少重復錄入、減少不必要的節點控制,實現智能化管理監督,同時在系統中新增績效考核、質量評查等內容。二是針對不同案件類型簡化內部文書審查報告。改革前內部文書審查報告的重要功能在于：承辦人通過制作審查報告熟悉案情、分析矛盾、提出處理意見；供部門負責人、分管檢察長、檢委會查閱、決定；供上級機關檢查需要。改革后檢察官對自己辦理的案件負責,提請分管檢察長、檢委會決定的案件大大減少,上級檢察機關檢查的重心也轉向司法責任制的落實與認定。為了提高司法效率,速裁程序、認罪認罰等訴訟制度改革應運而生,訴訟程序的簡化與提速要求對應的內部審查報告、工作文書也予以簡化,以司法效率促司法公正。三是轉變考核檢查模式。長期以來,上級檢察機關發揮指導監督工作的重要途徑是開展專項執法檢查,該項工作自上而下以專項活動方式推進,往往具有滯后性、臨時性、書面性。改革后考核檢查的重心是司法責任制的落實情況,因此要改變考核檢查方式方法、統一評價標準,以標準引導和規范辦案行為。四是增強辦案組織的團隊力量。提高員額檢察官比例,員額檢察官的數量應根據各個院辦案數量和人員素質的具體情況來確定而不是搞一刀切。同時完善聘用制書記員的招錄、管理、培訓、薪酬制度,建立一支穩定的高素質隊伍承擔事務工作,讓檢察官有充分時間辦理司法事務。五是落實職業保障與激勵機制。針對檢察官與檢察官助理不同的職業特點,要擬定職業發展保障與規劃,落實薪酬激勵制度,明確檢察官助理向檢察官交流轉任的條件,充分發揮兩者的辦案積極性,保持隊伍的和諧穩定。