地方政府政府債務風險研究

高予倩

摘要：地方政府為了加強地方基礎設施建設及加快地方公共事業發展，在資金短缺的情況下，通過多種渠道籌措建設資金，在一定程度上促進了地方經濟的快速發展，但是地方政府舉債存在著大量的不規范及不合理之處。本文首先定義了地方政府債務及其風險的相關概念，并分析了地方政府債務風險的現狀，然后對我國地方政府債務風險形成的原因進行了分析，最后從四個方面提出了針對地方政府債務風險防范的建議措施。

關鍵字：地方政府；債務風險；風險研究

一、地方政府債務風險概述

政府債務是指政府憑借其稅收收入作為保障，政府作為一個債務人，與許多債權人之間發生的信用關系，并且這種關系還是建立在政府會有償給予補償的，在這種關系的基礎上以籌措資產資金。政府債務可以分為兩大類，一是屬于地方政府的債務，另一種則是屬于中央政府的債務，本文所討論的主要是地方性的政府債務，即國家有稅收收入的各級地方政府舉借資金的一類方法。

地方政府債務風險，是使政府擔當的，但其無力進行本金和相應利息的歸還及其派生的各種有概率產生的結果。根據地方政府債務風險的表現的形式，可以將風險概括為規模風險、結構風險、效率風險和外在風險四種類型。

二、我國地方政府債務風險的現狀

國家審計署近年來分別于2010年以及2013年針對我國債務狀況進行了深入研究，因此下面主要是以相關的省、市、縣三級地方政府的審計數據為基礎所展開的分析。

截止到2013年6月，三類債務總計178908.7億元，其中，政府負有償還責任的債務109959.2億元，占所有債務的60.9%；政府可能承擔一定救助責任的債務有43393.7億元，占所有債務的24.5%；除此之外，剩下的26655.8億元為政府負有擔保責任的債務，所占所有債務的比重為14.9%。

從所公布的2010-2013年的數據資料可知三類債務的變化趨勢。其中，三類債務的總和從2010年的107174.9億元增加到了2013年中的178908.7億元，增長率達到了66.9%。其中，負有擔保責任的債務從23369.7億元上升到了26655.8億元，增長率達到了14.4%；政府負有償還責任的債務由67109.5億元上升到了108859.2億元，增長率為62.21%；可能承擔一定的救助責任的債務則由16695.7億元上升到了43393.7億元，增長率為160%。

除以上數據外，2014年我國地方政府債務余額共計24萬億元。其中政府肩負償還責任的債務其余額為15.4萬億元，或有債務余額為8.6萬億元；2015年新增全國地方政府專項債務限額0.1萬億元，一般債務限額0.5萬億元，共計0.6萬億元；2016年新增專項債務限額0.4萬億元，一般債務限額0.78萬億元，合計1.18萬億元。2017年新增專項債務限額0.8萬億元，一般債務限額0.83萬億元，合計1.63萬億元。

三、我國地方政府債務風險的成因

對于當前的現狀，各級政府會滋生出越來越嚴重的債務問題是因為下述幾個大類所導致的：

（一）宏觀經濟發展和政策原因

1、區域經濟發展不均衡

相對于經濟發展薄弱的中西部地區，經濟較為發達的沿海東部地區對債務資金會有較大的需求，會通過舉債而獲取更多的資金以滿足不斷增強的經濟發展速度。而對于經濟基礎不那么理想的中西部地區，該地區各個方面的發展狀況都比發達的東部地區要落后，使得各地方政府仍然通過舉債來促進經濟的發展。除此之外，隨著城鎮化的不斷推進，需要大量的資本投入。面對難以承受的籌資的壓力，地方政府們紛紛走上了舉債的道路，轉向銀行進行貸款等，地方政府債務就是這樣得以產生壯大的，其必然會導致的結果是債務過度擴張。

（二）體制方面的原因

1、經濟體制

一方面是地方政府和市場的分工沒有清晰的界定，經常出現政府越位干預市場職能的現象，承擔了許多本該有市場該處理的事務，制約了競爭性市場的形成。其次是地方政府對國企的照顧仍然比較明顯，政府對企業的干預現象仍時有發生，如政府部門對國企提供運營補貼等，這使得國企與地方政府的風險會相互傳遞。

2、轉移支付體制

首先，該體制的立法基礎較低，目前尚未形成相應的法律體系，使得該體制缺乏法律的保障和約束。其次，政府轉移支付制度不規范。時常會出現資金在劃撥到省級政府時被截留和占用，從而導致需要財政援助的地方政府無法按時獲取轉移支付資金，進而會擴大其舉債來籌集資金。最后，專項轉移支付太多，而一般性轉移支付匱乏。這會導致地方政府會擴大其舉債的規模來完成配套任務的需求，進而使得債務風險越發嚴重。

（三）債務管理方面的原因

1、管理機構不健全

首先，截至到目前為止，合理的、高效的管理系統還沒有孕育出來，除對少數特殊目的的項目貸款借款和來自中央貸款或者?？钯Y金進行監督外，政府財政部門很少對其他債務類別進行監督管理。其次，合理的債務償還機制還未能建立，導致地方政府官員形成借債無需償還的錯誤邏輯，進而舉債行為肆意增多。最后，在舉債的過程中，政府往往缺少合理的規劃，未能對債務的各項環節進行綜合分析和考量，使得地方政府產生較大的損失。

2、債務管理的監督約束機制缺失

多頭管理是政府債務管理的一個較明顯的現象，各個管理機構間缺少相互溝通，加上債務信息不透明，導致政府對債務的監管愈發困難，此外，地方政府對于債務的全方位動態監督也難以成功實現，債務風險也因此增大。

四、我國地方政府債務風險的防范措施

針對上述對地方政府的債務風險的討論，本文論述了以下參考觀點：

（一）樹立債務觀念和風險觀念

正確的債務觀念和風險觀念可以使地方政府在進行一些舉債行為時能夠有著更加深入的思考。同時還能加強地方政府債務的規范性，使得地方政府的債務更加的清晰化和透明化，讓原本比較模糊的界限清晰明了。除此之外，還能加強地方政府與社會資本間的合作關系，使大量的社會資本可以通過正規的渠道流入到政府的運轉中，同時規范兩者間的責任和義務，實現一個互利共贏的局面。

（二）建立地方政府債務風險預防機制

對于應對我國地方政府的債務風險問題。組建相應的管理部門是務必要做的。沒有相應的管理機構，就不能有效的控制好資金的去向問題，會使政府債務增加。所以建立高效的地方政府債務風險預防機構是必然的。其需要我國各個地方政府對相關的各具體的債務問題進行探討和分析，借鑒國內外的一些先進性經驗并依據我國各地區的實際情況，從而促進相關法律條文的出臺和完善。

（三）加強地方政府債務管理

加強對地方政府債務的管理，對不同類債務進行分類有效管理，可以保證各類專項資金各有所長，消除挪用其他資金償還債務的現象。對此，應該實行以下具體措施：

首先，要根據各地方政府的實際發展狀況給予地方政府不同的舉債權限。一些經濟發展較為迅速的地方給予他們較高的舉債權限，反之則給予相對低一些的舉債權限。同時，在政府的舉債行為方面，省級政府可以直接進行舉債行為，省級以下的單位需要由上一級單位進行審核與批準；其次，對債務進行相互交換，改變債務的分布來減少地方政府的債務增加。減少還債的數額減輕壓力。也可以預防地方政府的債務風險更好的預防金融危機的到來。

（四）加強地方債務的透明度

各級政府適當合理的舉債融資有助于融資和舉債的公開化。和那些發達的國家相比，我國的舉債報告和透明化做的不好，但這一項工作是必須的一定要做好的。在進行改革的過程中，對于早先的一些先進經驗要進行借鑒，同時不能一股腦的用在當前我國地方政府債務的管理身上，要以實際的發展情況、我國的經濟發展速度以及市場機制為基礎，相機做出恰當的決策。

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