中國土地管理制度：現狀、問題及改革

楊曉東

摘要：從介紹中國土地管理制度的現狀，包括已經建立的有關土地管理的各項制度及其功能定位著手，論述現行土地管理制度執行效果及其存在問題并分析成因，在此基礎上對中國土地管理制度的改革取向和發展趨勢提出個人的建議。

關鍵詞：土地管理制度；現狀；問題；改革

1中國土地管理制度的現狀

1.1 管理模式

建國以來中國大陸地區土地管理模式經歷了統管—分管—統管三個階段。第一階段（1919—1955）統管時期。由中華人民共和國中央人民政府內務部地政司主管全國地政。第二階段（1955—1986）分管時期。土地管理職能分散于農村和城市政府各級有關用地部門，城市用地由房產局管理，農業部管理農村土地，鐵道部管理鐵路用地，交通部管理公路等交通用地，林業部管理林業用地，水利部管理水利工程用地，農墾部管理國營農用地和荒地?！拔幕蟾锩逼陂g，土地管理機構大多被撤銷，全國土地管理處于無序狀態。1982年8月到1986年6月，國家實行城鄉分管的體制。農牧漁業部下設土地管理局，城鄉建設環境保護部下設城鄉住宅局，部分恢復了地政管理職能。第三階段（1986年至今）統管時期。1986年3月21日成立國家土地管理局，行使統管全國土地的工作職能，從國務院到地方各級人民政府設置土地管理部門，實行全國城鄉土地統一管理制度[1]。

1.2 管理制度

根據《土地管理法》，國家實行土地用途管制制度。同時建立國土全覆蓋土地利用總體規劃制度。編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。實行最嚴格的耕地保護制度和集約用地制度。國家實行產業用地管理制度、土地市場制度、土地調查制度、土地統計制度（初始統計、變更統計）、土地評價制度（城市土地、農村土地分等定級估價）、土地登記制度（總登記、變更登記），并建立全國土地管理信息系統，對土地利用現狀進行動態監測[2]。

2.當前中國土地管理面臨的問題

面對中國社會經濟發展的大好形勢，中國土地管理工作始終處于兩難境地。一方面，中國是一個人口大國，理應將保障國家糧食安全、解決13億人口吃飯以及子孫后代的生存與發展問題作為頭等大事對待?！氨Ｗo耕地就是保護我們的生命線”，這是中國土地管理要處理好的第一要務；另一方面，“發展才是硬道理”，工業化、城鎮化是現代化發展的必由之路。土地是工業化、城鎮化的物質載體，各項建設不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保護資源與保障發展，是我國今天和今后相當長時期內需要認真研究和破解的兩難問題，處理好這一對矛盾，是對中國土地管理制度和中國人民智慧與能力的嚴峻考驗。

當今中國土地管理實踐中出現了一些問題，引起學術界對中國現行土地管理制度的反思和對現行制度設計及其執行效率的質疑。中國實行世界上最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，實際上耕地面積卻逐年急劇減少，2002—2017年15年間減少1.24億畝，減幅為6.4%。2002—2017年各類建設用地占用耕地面積達178.36萬公頃，占這段時期耕地減少總量的15.26%。

按照土地管理法規定嚴格控制建設用地總量，實際上城鄉建設用地逐年擴展，2002—2017年15年間擴展 3.8萬平方公里，增幅為13.33% 。隨著城鎮化進程的推進，政策期望農村人口減少伴隨農村居民點用地減少，實際上城市用地增長速度快于人口增長速度和農村人地逆向變化，2017年城市用地人口彈性系數為2.09（合理限為1.12），2002—2017年15年農村人口減少13%，農村居民點用地增加4%。雖然出臺了閑置土地管理辦法，實際上大量閑置土地依然存在，2017年底全國閑置土地17.9萬畝，2017年全國未開工房地產用地為21.3萬公頃和未竣工房地產用地 45.5萬公頃，按1.5容積率計，可建32億平方米和68億平方米的房屋。村莊用地無法流轉，全國閑置村莊用地達7萬平方公里（1億畝）。雖然在中國實行最嚴格的節約用地制度，實際上開發區用地無序擴張，2017年全國開發區用地面積3.86萬平方公里，已超過全國存量城市建設用地3.40萬平方公里，土地低效利用，2008年全國每億GDP占用2281公頃，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分稅制施行以后，突顯現行土地管理制度的“賣地機制”，造成城市化對土地財政的嚴重依賴，2017年全國土地出讓收入2.9萬億元，占全國財政收入的 71. 6% 。

3.中國現行土地管理制度未來改革

3.1重新確立政府角色定位，充分發揮土地管理主體的作用

自1992年分稅制建立以來，政府作為土地經營者的角色得到進一步強化，現行土地使用權出讓制度的弊端導向是土地出讓面積愈多，政府獲得土地出讓金愈多，地方財政收入越豐，最終形成了一個以出讓土地為中心的有地就有錢，要錢就賣地，土地經營至上的怪圈，從而使政府作為所有者和管理者的角色形同虛設。這種制度安排使市場秩序混亂，管理過程不透明和企業行為扭曲，大量國有資產流失，同時為熱衷于以權謀私的政府官員提供尋租機會。土地管理部門不參與土地經營活動，其建立初期就已經明確。當時國務院機構改革辦公室對土地管理部門的定位就是國家行政管理體系中的執法部門和監督部門，同時是國有土地產權代表，承擔著保護國家土地資源，防止國有資產流失的責任，不參與土地經營活動。

3.2轉變土地管理思路，努力提高制度安排效率

關于土地管理思路的轉變與改革問題，應當注意兩點：其一是樹立制度設計總效果思想。當在各自為改進決策的前提下，對各種制度格局進行選擇時，必須記住，將導致某些決策的改善的現行制度的變化也會導致其他決策的惡化。在設計和選擇制度結構時，應當改善執行制度總的效果，以得大于失的行為和制度才是應當追求的。設計和選擇耕地保護的制度和決策時，應當考慮對建設用地管理制度的正面和負面的影響，相反也同理。其二，是樹立土地需求概念的更新認識。人類對土地的需求屬于引致需求或稱為次生需求，也就是說，人類需要土地不是土地本身，而是土地功能。

參考文獻：

[1]吳次芳，靳相木.中國土地制度改革30年[M].北京：科學出版社，2012.

[2]陳健.中國土地使用權制度[M].北京：機械工業出版社，2016.