構建"五位一體"的軍隊困難家庭救濟救助機制

高成志 李潤智 丁文博

摘 要：十九大報告指出，要讓軍人成為全社會尊崇的職業，習主席強調要把官兵的冷暖放在心上，積極幫助基層解決實際困難。隨著國家社會發展不斷進步、改革強軍進程日益深入、官兵救助訴求漸趨強烈，推進和實現軍隊困難家庭救濟救助規范化、機制化尤為迫切重要。為提高軍隊困難家庭救助效率效益，需著力規范受理審批機制、健全方式水平定位機制、創建協調聯動機制、建立動態管理機制、強化監管問責機制。

關鍵詞："五位一體" 軍隊困難家庭 救濟救助機制

十九大報告指出，要維護軍人軍屬合法權益，讓軍人成為全社會尊崇的職業，習主席多次強調要真心關心關愛官兵，積極幫助基層解決實際困難和問題。軍隊困難家庭救濟救助制度作為兜底保障制度，在軍隊福利待遇體系中發揮著重要的“托底線、救急難”功能，是保障軍隊人員及家庭基本生活的“防護網”“安全壩”。構建標準具體、聚焦精準、軍地協同、動態管理、監管有力的救濟救助機制，確保救濟救助工作實效，對于解決官兵生活疾苦、兜底保障基本生活具有不可替代的現實意義，對于凝聚軍心、穩定部隊、鼓舞士氣具有重要作用。

一、構建軍隊困難家庭救濟救助機制的重要性和必要性

隨著國家社會發展不斷進步、改革強軍進程日益深入、官兵救助訴求漸趨強烈，推動和實現軍隊困難家庭救濟救助規范化、制度化尤為重要迫切，已成為順應時代發展、適應軍隊建設、回應官兵關切的緊迫課題。

一是貫徹落實習主席系列重要指示的實際行動。習主席強調指出，全面建成小康社會不能落下一個貧困家庭、丟下一個貧困群眾，軍隊人員作為我國公民的重要組成部分和特殊群體，在全面建成小康社會中具有舉足輕重的作用。實現強軍目標的基礎在基層，活力在基層，習主席強調，要始終把官兵的冷暖放在心上，積極幫助基層解決實際困難和問題；要建立體現軍事職業特點，增強軍人職業榮譽感自豪感的政策制度體系。習主席指出，要提高運用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、維護穩定能力，要努力推動形成辦事依法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境等。貫徹落實習主席指示要求，必須站在政治和全局的高度，運用法治思維和法治手段，建立健全兜底托底的救濟救助機制，有效解決軍隊人員的“后方”“后院”“后顧”問題，提升官兵生活安全感，增強官兵改革獲得感，為強軍興軍凝聚正能量。

二是配套完善國家救濟救助政策體系的客觀需要。軍隊困難家庭救濟救助機制，是國家救濟救助政策體系建設中不可或缺的必要組成，順勢而為、緊前推進構建軍隊困家庭救濟救助機制，有助于形成與社會救濟救助體系分工明確、無縫對接的政策制度建設格局，配套建成無死角全覆蓋的國家救濟救助政策體系。健全軍隊困難家庭救濟救助機制，是社會救濟救助制度覆蓋盲區的兜底補位，既能夠有效完善地方救助政策不能全面覆蓋保障軍隊人員及其家庭成員的短板，也能有效解決社會救助不能滿足軍事職業特殊要求和困難官兵現實訴求的問題。構建軍隊困難家庭救濟救助機制，是推進軍地資源互通共享、融合共建的生動實踐，有利于推進軍地政策銜接，打破壁壘、暢通渠道，為引入和借助地方資源，提升軍隊救濟救助工作質量效益，提供政策依據和制度保障。

三是解決現實困難增強改革獲得感的緊迫要求。習主席多次強調要處理好“最先一公里”和“最后一公里”的關系，讓人民群眾有更多獲得感。但是目前官兵基本生活中還有很多現實困難，一是傳統困難根深蒂固，當前軍隊人員面臨的高額藥費難承受、天災人禍難應對等“傳統性”“痼疾性”問題長期存在，久治不愈。二是時代發展帶來的困難日益彰顯，官兵家庭結構以“421”模式為主，一對夫妻需要贍養4位老人，這給官兵造成較大經濟、精神壓力；有18.3%的軍人家庭有涉法糾紛問題，處理不當易造成經濟損失；部分青年官兵買不上經適房、分不了公寓房，只能舉債首付、貸款供房，背負了沉重的經濟債和人情債。三是軍事職業引發的因公傷殘犧牲、家庭角色缺失、任務壓力巨大等“特有性”困難問題難以解決，這些現實困難給官兵履職盡責造成了后拉力，對部隊建設發展產生了負作用，同時也對軍隊救濟救助工作制度化、長效化建設提出迫切需要。

四是破解軍隊救濟救助制度缺失困局的破冰之舉。當前，全軍層面缺乏統一的救濟救助政策，各大單位具體工作主要靠傳統經驗、習慣做法，盡管有些單位先行探索建立了制度措施，但存在不系統、不規范、相對滯后等弊端。囿于缺乏制度機制的剛性約束和統一規范，一些單位不作為、亂作為，有的搞平均主義、形式主義，有的搞親疏遠近、弄虛作假，致使軍隊救濟救助工作“好事做不好”。當前，官兵困難疾苦形式多樣、成因復雜，但現實中大多施行簡單化、一刀切式的貨幣補償救助，缺乏有效的綜合施治和對癥下藥。一些軍人家庭困難具有長期性、反復性，但當前救助工作不具備持續跟蹤救助的常態運行機制，也沒有以脫貧解困為標尺的效果評價機制，這都導致救助實效難以保證，嚴重挫傷了官兵感情。構建軍隊困難家庭救濟救助機制，目的在于填補政策制度空白，為破解當前這種困局提供政策機制支撐，推動實現救濟救助工作在法制化軌道上良性運轉。

二、構建軍隊困難家庭救濟救助機制的主要目標與基本原則

構建完善軍隊困難家庭救濟救助機制，要堅持深入貫徹習主席關于扶貧攻堅、改革強軍、提高官兵獲得感等方面的指示要求，以強軍興軍為引領，以國家救濟救助政策體系為依據，以服務部隊和官兵為指向，著力解決軍隊困難家庭救濟救助工作面臨的矛盾問題，編密織牢托底線、救急難、可持續的“安全網”，努力提升軍隊人員的安全感、幸福感。

（一）主要目標

建立和完善軍隊人員及家庭基本生活困難救濟救助機制，要堅持適應社會經濟建設水平，緊貼部隊改革發展實際，努力構建滿足家庭困難官兵需求的政策體系，使困難官兵“求助有門”、受助及時、脫困有望，基本實現對官兵基本生活有效托底兜底。

一是對象范圍界定清晰。要對軍隊困難家庭救濟救助對象標準條件進行具體和量化規范，實現用硬性條件精準篩選救助對象，確保救濟救助對象指向明確、范圍覆蓋合理。

二是方式手段種類齊全。要形成以貨幣救濟為基礎，以醫療、教育、住房、就業、法律等多種手段相配套的救濟救助工作格局，實現對軍隊人員及家庭基本生活困難對癥施治、綜合施治。

三是標準水平合理適度。要建立既貼合軍隊資源有限實際，又符合軍事職業特殊要求，滿足軍隊人員及家庭基本生活困難需求的層級救助標準，有效緩解現實急難，維持基本生活水平。

四是保障機制切實可行。要做到機構設置完備、資源保障到位、協調聯動順暢、督導究責嚴肅，為救濟救助工作有序展開，取得實效，提供良好的配套條件和外部環境。

（二）基本原則

十九大報告中指出，“要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧”“更加注重軍民融合”，習主席強調，“在扶貧的路上，不能落下一個貧困家庭，丟下一個貧困群眾”。這些論述為構建完善軍隊困難家庭救濟救助機制，提供了有益的指導。構建軍隊困難家庭救濟救助機制應堅持以下基本原則。

一是應保盡保、托住底線。通過建立嚴密完備的救濟救助機制，盡最大可能把基本生活困難的軍隊人員及家庭，全部納入救濟救助保障對象范圍，確保不漏一戶、不丟一人，充分發揮救濟救助服務兜底作用，為廣大軍隊人員及家庭守住基本生活底線。

二是聚焦重點、精準發力。把一線部隊和駐艱苦邊遠地區部隊基本生活困難的軍隊人員及家庭，作為救濟救助重點突出出來，在救濟救助資源分配使用上予以傾斜關照。要從軍隊人員及家庭基本生活困難成因和現實需求入手，實施精準救助，確保救濟救助工作實效。

三是層級管理、壓實責任。建立健全層級負責的領導體制和工作機制，規范審批與監管機制，嚴格問效追責機制，形成一級抓一級，一級對一級負責的責任網絡體系，層層傳導壓力，層層發揮作用，層層落實責任，確保救濟救助工作落地見效。

四是社會參與、合力保障。貫徹軍民融合發展戰略，在充分挖掘軍隊內部資源潛力的基礎上，有效借助引進國家、地方政府和社會力量，打破壁壘、暢通渠道，構建以軍隊為主體，以國家和地方政府為依托，以社會資源為補充的軍隊救濟救助工作格局。

三、推進“五位一體”的軍隊困難家庭救濟救助機制建設

扭住當前救濟救助工作中存在的矛盾問題，著眼有效解決軍隊人員及家庭面臨的實際困難，從規范性、實用性和可操作性出發，重點要構建完善五項機制，確保發揮好救濟救助工作“托底線、救急難”的功能，讓廣大官兵有更多的獲得感和歸屬感，更多更公平地享受國家和軍隊改革發展成果。

一是規范受理審批機制。綜合社會經濟發展水平和軍隊人員及其家庭現實訴求，將“軍隊人員及其家庭成員年度非主觀意愿支出總和，高于年度收入總和，且財產狀況不超過特定要求的群體”納入軍隊救濟救助范圍，并根據家庭收支差額大小，把官兵家庭困難程度劃分為一般、困難、較困、重困、特困五個等級。其中軍隊人員專指現役軍官、文職干部、文職人員、士兵、供給制學員、正式職工及離退休人員；把“支出高于收入”作為硬性衡量條件，便于準確劃定對象范圍和實際操作，把“家庭財產狀況不超過特定要求”作為附加條件，可以有效防止“假困難戶”。按照本人申請、營連了解核實、團以上政治機關審查公示、師旅級黨委審批、報軍以上政治機關備案的程序審批，并定期組織到困難家庭、當地政府走訪調查，準確掌握致貧原因、家庭收入、欠賬總額等情況。關于審批作證材料，因病因災、事故變故被動欠債的，應提供相關情況和財產損失的證明材料；自付醫藥費證明材料，以診斷書、自付費用清單、發票和醫保報銷記錄等材料的原件為主；收入證明材料，工資性收入以單位出具的收入證明或銀行賬單確定，投資財產等靈活性收入由個人書面如實報告。

二是健全方式水平定位機制。針對軍隊困難家庭的具體致貧原因各異，把現行“一刀切”式的貨幣救濟改為“貨幣+政策”的救濟救助方式；在救濟標準定位上，根據困難程度不同，盡可能給予足夠又不浪費的救濟水平，以實現救濟救助資源的效益最大化。（1）以現金給付為主的貨幣救濟，根據家庭困難程度等級，依次設立3000元至100000元不等的階梯式救濟標準。所需救濟經費按照“團級5%，師級10%，軍級15%，戰區軍兵種20% ，總部50% ”的比例承擔。（2）以接收軍隊人員及家庭成員到部隊體系醫院就醫為主的醫療救助，其在軍隊體系醫院發生的醫藥費用，在扣除基本醫療保險、大病保險、商業保險報銷賠付和地方各種救助后，對仍需家庭負擔的合規醫療費用，根據困難程度，分別按照20%、30%、50%、70%、100%的比例予以減免。（3）以保障公寓房或發放租房補助為主的住房救助，可根據單位房源保障情況，對符合軍隊公寓住房住用條件的，優先保障公寓住房或按規定發放租房補助；其他被救助對象，由單位協調政府職能部門予以提供公共租賃住房。（4）以協助有勞動能力家庭成員創業就業為主的就業救助，在部隊招考聘用人員等時機，同等條件下優先錄取救助對象，或協調地方提供技能培訓、就業指導或公益性崗位安置；對于適合創業的，協調地方給予無息或低息貸款等服務。（5）以協助減免子女入學費用為主的教育救助，協調學校對救助對象采取減免學費、發放助學金、安排勤工儉學等救助措施，軍隊視情給予義務教育階段的救助對象生活補助，或免費入軍隊幼兒園等。（6）以協助協助解決涉法矛盾糾紛為主的法律援助，為有涉法問題救助對象免費提供法律服務，跟進協助維護軍人軍屬合法權益。

三是創建協調聯動機制。借鑒社會救助工作有益經驗，在全軍逐級建立救濟救助工作小組，由各單位黨委主要領導任組長，實行上下級的垂直管理；在團以上單位黨委建立“職能部門受理，業務部門辦理”的工作機制，由職能部門（干部或人力資源部門）牽頭，根據救助對象困難類型，統籌協調軍地對口業務部門具體實施救助。整合軍地協調領導機構，按照屬地管理原則，在軍隊和駐地政府設立軍隊困難家庭救濟救助領導機構，成員涵蓋軍隊相關部門和地方人社、民政、教育、財政、住建、衛計等部門領導，借助地方相對豐富的醫療、住房、資金、崗位等資源，推進軍地“協調聯動、資源互通、共享融合、共建共管”的救助實踐。充分發揮包括基層群眾組織、社會公共救助組織和公益慈善組織等救助力量作用，積極借助網絡眾籌平臺獲取大眾捐助等。救濟經費可以采取中央投入與軍費補助相結合的方式，探索向全民征收兵役稅，作為軍隊困難家庭社會救助資金，另外嘗試設立家庭救助基金，并充分利用地方共建捐贈、擁軍力量捐助、部隊反腐罰繳及廉政賬戶轉入等來充實救助基金。

四是建立動態管理機制。部隊要定期了解掌握所屬軍隊人員的家庭成員、婚姻狀況、基本收支、實際困難等情況，及時做好信息采集工作，根據標準條件界定是否屬于救助對象及需救助類型，并分類登記造冊，依托干部、兵員、財務、衛生、營房等系統完善信息資料，建立救濟救助信息數據庫，定期維護更新，便于軍地開展救助工作時共享信息。建立救濟資金收支、辦理落實情況臺賬，設立以救助對象脫貧解困為標尺的效果評價機制，跟進評估救助效果，實時把握信息、實時控制情況、實時更新救助決策，既保證“有困必救”，又避免“富戴窮帽”。建立完善涉及職能部門、軍地業務對口部門的銜接落實、工作計劃、跟蹤反饋、協調會商等制度，定期召開聯席會議，及時溝通反饋救濟救助工作推進情況，分析工作中的矛盾問題，并針對官兵反映的救濟救助問題，常態化聽取地方意見建議，定期調整救濟救助政策方案，共同研究解決對策辦法，提高救濟工作效率和效益。

五是強化監管問責機制。壓實主體責任，實行分管領導負責制，救助對象受理審批嚴格落實“誰核查、誰簽字，誰簽字、誰負責”的原則，貫穿救濟救助工作全過程，強化職能和業務部門的主責主業意識，保證救濟救助工作落實見效。將救濟救助工作開展情況作為考評各單位黨委班子和全面建設的重要內容，并納入巡視、巡察、紀檢、審計等參與的監督網絡，切實將監管觸角伸向工作一線，傾聽基層聲音，及時阻止理想化、主觀化等影響公平公正救助的做法。暢通群眾監督渠道，設置網絡郵箱，公布舉報電話，方便官兵監督，大力糾治遏制“人人有份”的平均主義，“仨瓜倆棗”的形式主義，杜絕搞親疏遠近、主觀好惡、借機謀私的行為。對弄虛作假、濫用資金、隱情不報等失職瀆職行為，要堅決舉錘亮劍，嚴格實行責任倒查，依規依紀追究當事人、經辦人和相關領導的責任，為救濟救助工作的公平公正提供紀律保證，確保把習主席的關心關愛送到官兵心坎上。

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