公共管理理念的跨越：從政府本位到社會本位

摘 要：在公共管理中，存在政府本位與社會本位這兩種管理理念。而公共管理所具備的管理性、社會性、公共性等性質，決定了政府本位的理念需要做出改變，樹立起社會本位的理念。所以在政府管理中，需要強調人本、參與、服務、責任、互動、合作等精神，促進政府管理朝著社會治理發展，從而形成完善的公共管理觀。

關鍵詞：公共管理；政府本位；社會本位

公共管理的實踐，會由于社會的不斷發展，而表現出不同形態。從管理主體來看，主要有政府、非政府的公共組織以及民眾這三類主體，在社會公共事務的管理中，角色和作用及主體之間的作用是不同的，主體間可能是以政府作為本位的支配依附關系，或者是以社會作為本位的平等共治關系。對于管理客體來講，在社會的不同發展階段，社會性、政治性、經濟性的公共事務，出現在公共管理中的次序與重要性也不一樣；由于社會層次存在差異，公共事務的權重的數量都存在著一定的差距。所以，公共管理可以看做為一個發展過程，和政府管理是不同的兩個階段，但是部分和整體的關系，但政府管理屬于公共管理最初形態。對于公共管理的實踐而言，具備多樣性、動態性的特點，可以分為的政府管理與社會治理這兩方面，在發展過程中會表現出社會化、民主化、集權化政府管理，自主化、多中心社會治理這些模式。促進公共管理的發展，重點就在于其管理理念要從政府本位發展到社會本位。

一、公共管理的政府本位理念

長期以來，政府都是管理社會公共事物的主角，已經深入介入社會的各種公共事務的管理中，并在其中發揮著主導作用。而政府這種地位和作用，在很大程度上就孕育了政府全能這種理念，也就是認為只有政府，才可以進行管理并能管理好，我們將這種想法稱之為公共管理的政府本位理念。在政府本位的理念下，政府才是公共管理中的主體，而且只有政府才可以發揮出公共管理的作用。在政府本位理念的集權化階段，只有政府在管理社會的公共事務，而且只有政府才具備管理公共事務的資格，只有政府才可以實現管理社會的公共事務。在政府本位理念下的社會化和民主化的階段，在特定的社會層次和社會公共事務的管理中，民眾以及非政府公共組織也可以作為管理主體，但在意識上政府依然是管理公共事務的唯一主體。政府是進行有效管理的唯一途徑，其他一些管理主體的資源和作用難以有效進行社會公共事務的管理。

另外，制度安排所具備的剛性力對政府本位的理念進行了固化。在政府管理的集權化階段，其制度并沒有設定除政府之外的主體參與到公共管理中。政府對公共管理的主體角色實現了長期的壟斷，民眾和非政府公共組織在公共管理的體系中并不具備相應的制度空間。在政府管理的社會化和民主化階段，政府的集權化制度會有所松動，也就開始允許民眾和非政府公共組織參與公共管理，也就為公共管理帶來了新活力。但因為制度安排具備一定的剛性力，就會導致民眾和非政府公共組織長期依賴于政府，具備自主管理社會的公共事務的能力，所以也就僅僅是參與政府管理，對政府具有較強的依賴性，難以獨立管理社會的公共事務，大多數的公共事務都是依靠政府進行解決。而這種現象也就會加強政府本位的理念。

二 、公共管理的社會本位理念

在公共管理中，政府本位的理念不是可以表現公共管理含義的管理理念，政府本位的理念，無法為公共管理的社會性和公共性提供有效保障，也就無法實現高效的管理。為了確保公共管理的社會性和公共性，實現管理目標，就應該是政府本位的臉發展為社會本位的理念。

在公共管理中，社會本位的理念并沒有說明政府是公共管理的唯一主體，但是政府依然是公共管理的主要主體和重要主體。而政府、民眾、非政府公共組織構成主要的管理主體，在管理社會的公共事務中，發揮著各自的作用。這三種管理主體對于不同層次、不同性質的社會公共事務的管理中，以平等的身份進行協商，各自發揮著自身的優勢，合理分配著管理職能，以實現管理能力和管理職能之間的協調。

實際上，在公共管理的發展過程，就是政府本位的理念逐漸消退，社會本文的理念逐漸形成與發展的一個過程。不管是在政府管理的階段還是在社會治理的階段，都需要體現出社會本位的理念。只是在政府管理的階段，政府本位的理念會制約社會本位的理念，在社會治理的階段，需要將充分體現出社會本位的理念，才可以體現出人本、責任、服務和參與、合作、互動的精神。

所謂的人本精神，是社會本位理念的靈魂，實際上公共管理主體的重點是人，需要充分尊重人，滿足人的合理需求，才可以促使人更加積極地去參與公共事務的管理。

責任精神。公共管理屬于范圍大、涉及面廣的管理活動，公共管理的相關人員遍布社會的每個階層和領域。另外，為了實現對公共權力的約束，禁止公共權力非法化和私有化，就需要使用法律機制進行限制，使用道德倫理加強公共管理的意識。

參與精神。民眾和非政府公共組織參與社會公共事務的管理，就是公共管理的模式進行演化的來源。以民眾和非政府公共組織參與社會公共事務的管理為基礎，才可以打破公共管理被政府壟斷的局面。

合作精神。民眾和非政府公共組織參與管理，加強他們與政府之間的合作管理。而政府也就意識到需要得到民眾和非政府公共組織更多的幫助，才可以對社會的公共事務進行有效管理。

互動精神。所謂的活動精神，就是強調政府和民眾以及非政府公共組織的互相回應。一方面，民眾和非政府公共組織可以向政府表達出利益需求，以反饋社會聲音，而且對政府的政策制定提出相應的建議，反饋政府社會性的效果。另一方面，政府對民眾和非政府公共組織所表達出的信息進行回應，為公眾傳達問題的解決方案。這也就構成了政府、民眾、非政府公共組織間的信息回路，并促進三者的溝通，加強了它們三者之間的信任。

三、結束語

政府管理屬于公共管理的特定階段，但并不是管理社會的公共事務的唯一主體。由于民眾、非政府組織的力量較小，也不具備較強的自主性，管理社會的公共事務只有由政府主導。當民眾和非政府組織和自主化程度不斷提升，力量逐漸增強，公共管理的政府本位的理念也就不適宜了，也會對公共管理的發展造成影響。所以，需要轉變政府本位的管理理念，促進社會本位管理理念的發展，促進政府管理朝著社會治理的方向發展。

參考文獻：

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（3）公共管理中的公眾參與問題研究[J]。張鐵軍。中共山西省直機關黨校學報。 2009（02）.

作者簡介：

王懂，出生年月：1984年3月，性別：男，民族：漢，籍貫：杭州市，當前職務：副主任科員，當前職稱：中級會計師，學歷：本科，研究方向：公共管理