江蘇省沿海防護林體系建設現狀及對策建議

施忠華　倪健忠　鄭剛

摘要：文章分析了江蘇省一期和二期沿海防護林體系建設情況，從策應沿海開發戰略、保護區域生態環境、改善農業生產條件、提高海堤安全系數、提高整體綠化水平、促進農村經濟發展等角度分析了我省沿海防護林工程建設發揮了重要作用，并針對當前全省沿海防護林建設存在的資源總量偏低、林分質量不高、林種布局不合理、管護不到位等問題，從建設重點、配套政策、造林方式、機制創新、科技支撐和監督管理等角度提出了相關對策建議。

關鍵詞：江蘇??；沿海防護林；現狀；存在問題；對策建議

江蘇沿海地區位于我國沿海、隴海蘭新線和長江交匯區，包括南通、連云港和鹽城三市，土地總面積3.05萬平方公里，海岸線長954公里。該地區是長江三角洲的重要組成部分，區位優勢獨特，土地后備資源豐富，戰略地位重要。然而，江蘇沿海地區處于海陸交替地帶，氣候變化異常，風暴潮、臺風、風沙、龍卷風和海煞等自然災害頻繁，給經濟社會發展及人民生命財產造成極大損失。江蘇省沿海防護林體系是江蘇沿海大開發生態建設的重要內容，是江蘇防災減災體系的重要組成部分，是江蘇沿海林業搶抓新機遇、謀求新發展、再創輝煌的戰略舉措。加強江蘇沿海防護林體系建設對改善沿海生態環境，維護沿海地區生活、生產和生態安全，優化人居環境，建設“環境美”新江蘇具有重大意義[1]。

一、沿海防護林體系建設取得顯著成效

建國以來，我省沿海防護林建設從無到有，從小到大，取得了顯著成績?！熬盼濉币詠?，江蘇省委、省政府提出了沿海防護林體系建設工程，全省大規模全面開展沿海防護林體系建設，先后進行了一期和二期工程建設。2003年江蘇省委、省政府做出綠色江蘇建設決定，明確了以建立江河湖海生態防護林和綠色通道為框架，以森林公園、自然保護區為嵌點，以江海河湖生態防護林、丘陵崗地森林植被恢復、綠色通道、城市森林、野生動植物資源與濕地保護為五項林業生態工程，江蘇省沿海防護林體系建設步入快速發展的新階段。

（一）一期防護林體系建設情況

1991-2000年，江蘇沿海防護林體系一期工程建設共計完成人工造林6.72萬公頃，其中營造防護林4.21萬公頃，用材林0.69萬公頃，經濟林1.81萬公頃，竹林0.02萬公頃；封山育林0.17萬公頃；低產低效林改造0.88萬公頃；中幼林撫育5.27萬公頃。據不完全統計，一期工程建設總計完成投資29250萬元，其中國家投資完成1140萬元，地方配套完成3890萬元，群眾投資、投勞折資24220萬元。

（二）二期防護林體系建設情況

2001年，江蘇相繼開展了沿海防護林體系二期工程建設，運用生態經濟學理論，以林業分類經營思想為指導，以建設沿海高效生態林業為目標，強化科技支撐，擴大森林資源總量，突出森林資源保護，優化林種樹種結構，構筑全省布局合理、結構優化、功能齊全、高質高效的沿海防護林體系。2001-2005年，共計完成造林10.5萬公頃，新建、更新和完善農田林網97.3萬公頃，完成沿?；闪謳?080公里造林0.87萬公頃、低效林改造0.67萬公頃，四旁植樹2.6億多株。

2005年，根據國家林業局《省級沿海防護林體系建設工程規劃修訂指導意見》的有關通知精神，江蘇省林業局大幅修編了《江蘇省沿海防護林體系二期建設工程規劃》，編制了《江蘇省沿海防護林體系建設工程規劃》。該規劃以2005年為基期，2006年-2015年為規劃期，提出了在江蘇省沿海地區實施大中型河堤水土保持林基地建設、千里海堤基干林帶建設、高標準農田林網建設、丘陵崗地森林植被恢復、沿海百萬畝高效生態防護林建設、城鄉一體綠化和低產林改造及森林撫育等七大工程，規劃新造林總面積21.79萬公頃，其中人工造林面積21.05萬公頃，封山育林面積0.73萬公頃，建設農田林網折算成片林面積1.67萬公頃，建設綠色通道總長度26322公里，城市綠化植樹3085萬株，村莊綠化植樹21874萬株，森林撫育面積9.02萬公頃，低產林改造面積4.98萬公頃。

江蘇省2005年第七次森林資源調查成果顯示：沿海三市森林覆蓋面積24.76萬公頃，其中：有林地面積18.12萬公頃，特灌林地面積6.64萬公頃，森林覆蓋率為8.12%。

2015年全省覆蓋率監測結果顯示：沿海三市森林覆蓋面積52.56萬公頃，其中：有林地面積45.17萬公頃，特灌林地面積7.39萬公頃，森林覆蓋率已由2005年的8.12%，提高到2015年的17.24%，2005-2015年期間，新增森林面積27.80萬公頃，沿海防護林建設取得了顯著成績。

二、沿海防護林建設發揮了重要作用

江蘇省沿海防護林工程的建設，已在江蘇沿海初步形成了一個多林種、多樹種、多層次、多功能的綜合防護林體系，構筑了千里海疆綠色屏障。

（一）策應沿海大開發戰略，保護區域生態環境。2009年6月，國務院常務會議審議并原則通過《江蘇沿海地區發展規劃》，正式將江蘇沿海發展正式提升為國家戰略。該規劃明確要求劃定重要生態區，加強生物多樣性的保護，并加快92個重要生態功能區建設，構建“四縱五橫”的生態廊道，維護生態平衡穩定，確保地區生態安全。江蘇省沿海防護林體系建設工程通過基干林帶、大中型河堤防護林、高標準農田防護林網、沿海百萬畝高效防護林、丘陵崗地森林植被、城鄉一體綠化、自然保護區和濕地等體系化和標準化建設，將為江蘇沿海開發筑牢點線面結合的綠色生態安全屏障。

（二）改善農業生產條件，保障農業穩產增產。沿海地區氣候變化無常，水循環劇烈，較易發生災害性天氣。森林具有防風固沙、降低風速、提高濕度、調節氣溫的功能，對減輕我省沿海地區自然災害侵襲，保障農業穩產高產具有不可替代的作用。

（三）增強海堤生物安全防護效能，提升海堤安全系數。海堤是沿海地區防御海嘯和臺風等風暴潮的重要屏障。利用森林植被的固土護堤和防止水土流失等功能，通過在海堤上構建基干林帶，能夠增強對河堤、海堤和水利工程的生物安全防護效能，提升海堤安全等級。

（四）加快綠化造林進程，提高整體綠化水平。海防林體系建設工程是國家林業生態重點工程，能夠充分發揮其示范輻射作用，帶動城鄉綠化一體化，推動全省造林綠化向高質量、高層次方向發展。

（五）改善投資環境，提高社會效益。沿海防護林工程建設是對外開放的綠色窗口，建設綠色屏障是發展沿海平原地區經濟的保障。截止2015年，江蘇沿海區域已經建立2個國家森林公園和2個國家級自然保護區，形成了江蘇東部沿海以野生動植物及濕地保護為主的森林生態旅游帶，大大改善了投資環境，吸引更多外商來投資開發，進一步促進了沿海經濟的發展和繁榮。

（六）拓寬致富門路，促進農村經濟的發展。各地在建設沿海防護林過程中，在發揮森林生態效益的前提下，豐富建設內涵，挖掘建設工程的內在經濟潛能，優化林種、樹種結構，大力發展意楊、優質梨果、銀杏等經濟效益好的樹種，取得了明顯的經濟效益。

沿海防護林工程的建設，在江蘇沿海初步形成了多樹種、多林種和多功能的綜合防護林體系，使得江蘇沿海區域的森林資源總量快速增加，森林生態效益日益顯著，形成了獨有特色的濱海森林生態景觀，為江蘇沿海地區經濟可持續健康發展創造了優越條件，構建了江蘇沿海人民安居樂業的生態綠色家園。

三、存在問題

（一）資源總量不足，林分質量不高?！度珖睾７雷o林體系建設工程規劃（2006-2015年）》明確到2015年，全國沿海地區森林覆蓋率和林木覆蓋率分別要達到37.3%和37.8%，基干林帶達標率為92.3%，造林成活率要到85%以上，造林保存率達到90%以上，村屯綠化率達到90.0%，農田林網控制率達到85.0%，實現社會經濟的可持續發展，率先在沿海地區實現林業現代化。我省沿海防護林建設歷經20多年，沿海三市森林覆蓋率雖達到了2015年的17.24%，仍低于全國平均水平。通過我省2010年第八次森林資源清查和2015年第九次森林資源清查沿海三市樣地數據統計對比，由于楊樹用材林大幅度減少等原因，沿海三市喬木林單位面積蓄積量由2010年的44.80立方米/公頃下降至2015年的42.49立方米/公頃，而同期全省喬木林單位面積蓄積量由2010年的51.69立方米/公頃增加至2015年的55.57立方米/公頃，遠低于全省平均水平及變化趨勢。海岸基干林帶雖已基本合攏，但還存在森林資源分布不均、造林樹種仍以楊樹為主（2009年全省森林資源規劃設計調查結果顯示，楊樹面積占喬木林面積的75.82%），造林模式單調，混交比例小，林種樹種結構及布局不合理，標準不高、低產低效，科技含量不高等現象，進而引發抗病蟲能力差，防護效能低，防御各種自然災害能力較弱的問題。另外，《江蘇省土地利用總體規劃（2006-2020年）》中，認定的江蘇沿海地區2005年現狀林地面積僅為49444公頃，僅占沿海地區國土總面積的1.62%；2010年規劃林地面積70376公頃，占2.31%；2020年規劃林地面積115857公頃，占3.80%，其規劃林地目標與江蘇沿海地區生態建設實際要求相差懸殊。

（二）服務體系不健全，管護執法不到位。沿海地區林業機構不健全，大多數鄉鎮沒有專門的林業機構，人員編制、經費安排和科技支撐等方面沒有得到很好落實。林業科技推廣手段還比較落后，新品種、新技術的引進及推廣步伐不快，成果轉化率較低。沿海防護林建設沒有統一管理機構，給查處盜伐、濫伐、毀林等違法行為帶來了一定難度，弱化了管護力度。

（三）政策支持不夠，林業用地困難重重。一期海防林的基干林帶基本上是海堤內側、河道兩側的農用地，海防林工程的啟動和實施雖是政府發展社會公益事業的重大舉措，但與其他種植業相比優勢不明顯。由于受經濟利益的驅動，退林還耕現象時有發生，因此，迫切需要界定海防林用地，依靠強有力的政府行為去組織、推動和管理海防林體系建設，確保海防林地位和作用，從根本上解決發展海防林用地問題，從政策層面上保證海防林建設用地的合法地位。

（四）開發利用過度，部門協調不夠。在沿海灘涂綜合開發利用過程中，林業的比重偏低，存在短期行為，只顧眼前利益，不顧長遠利益。有些地方片面強調經濟效益，忽視生態防護效益，甚至在入海河道的風口上種植梨、桃等果樹經濟林。且現有體制不順，事權不清，責任不明，林業、水利、交通、農業等相關部門協調不夠，在造林投資、后期管理、森林采伐等環節存在分歧甚至糾紛。

（五）資金投入不足，調控體系尚未建立。由于國家財政投入資金不足，地方財政籌集力度有限，加之海防林不能單純作為商品林經營，因此，要保障其防護效益充分發揮、規劃得以充分落實，需要有特定的生態林補償政策予以支撐，使土地擁有者得到適當補償。

四、對策建議

（一）強化工程建設，保障沿海開發

江蘇省沿海防護林體系建設工程要策應江蘇沿海大開發戰略，以體制創新、機制創新和科技創新為動力，加強區域生態環境共同建設，以基干林帶建設、濱海濕地保護、農田林網發展、城鄉綠化建設為重點，在現有沿海防護林體系基礎上，以重要生態功能保護區和海堤公路、河流濕地為主，加大新海堤、老海堤、沿海高速和通榆河的“四縱”生態廊道，以及石梁河水庫—新沭河—臨洪河口、黃河故道、蘇北灌溉總渠、新洋港—大縱湖、長江口北支的“五橫”生態廊道的建設，構建“四縱五橫”的生態廊道網絡，維護沿海地區生態系統穩定，確保區域生態安全。同時，在城鎮及產業密集區周圍構建開敞式綠色生態空間，在交通主干道兩側構建防護隔離林帶，在臨港產業園區周邊構建生態隔離區，力爭建成資源總量豐富、林種布局合理、生態功能完備、樹種結構穩定、林分優質高效的沿海防護林體系。

（二）完善配套政策，確保建設成效

1.明確用地政策。統籌規劃沿海建設用地，嚴格按照國家相關規定劃定沿海國家特保林帶范圍，界定重要生態功能區范圍，規劃永久性綠色開敞空間，正確處理沿海防護林體系建設與基本農田保護、灘涂開發及其他建設的關系，規定沿海防護林體系建設工程與國家其他工程一樣批準用地指標，保證項目能落實到地塊，從根本上解決發展海防林建設用地問題。堅決實行退耕還林、退漁還林，規定新固墾土地中必須有20%以上為生態用地，用于沿海防護林體系建設，海堤、入海河道兩側各50米范圍用于林帶建設。

2.完善相關經濟政策。建立穩定的投資渠道，形成可持續發展的運行機制；探索沿海防護林生態補償機制[2][3]，加大生態公益林補償力度，努力實現森林生態補償的法制化和規范化，把分類經營的指導思想落到實處，推進沿海防護林體系的可持續利用發展。

3.調整林業管理政策。按照“放寬商品林，嚴管公益林”的指導思想，不斷完善林木采伐和林地管理，實行分類經營。同時，按照林地保護利用規劃的要求，加強沿?；闪謳Ъ囱睾姨厥獗Ｗo林帶林地“一張圖”建設，加強小班檔案管理，建立圖形圖像屬性數據庫，開展年度變更調查[4]，明確沿海特殊保護林帶管理實施辦法，明晰職責，規范管理，促進沿海特保林建設。

（三）加強綠化造林工作，充分挖掘造林潛力

江蘇沿海灘涂現有面積68.73萬公頃，是江蘇今后一個時期造林綠化的潛力所在?！笆濉逼陂g，要加強沿海生態防護林帶的建設，進一步發揮林業在江蘇沿海開發國家戰略中的重要作用；要建設和完善沿海防護林基干林帶，加強鹽堿地造林示范、經濟開發區綠化，提高林木覆蓋率，提升沿海防護林生態功能。在當前造林難度增加，造林成本大幅上升的形勢下，必須制定切實可行的海防林造林計劃，加大政策、資金扶持力度，全面提升海防林造林標準和補助標準；要與彩色化、珍貴化、效益化相結合，選擇珍貴鄉土樹種、優良品種和合理營造林方式，做到林業三大效益相統一；要制定專門針對海防林造林質量管理辦法，加大監管力度，嚴格造林各個環節質量管理，確保造林質量，提高海防林造林成效。

（四）繼續加快林種樹種結構調整，完善和提升森林生態體系

沿海三市森林樹種較為單一、結構較簡單，森林生態功能相對薄弱的基本格局尚未明顯改變，森林林分質量不高，森林生態防護單位效能偏低。因此，在主要造林樹種選擇上要重點考慮適應性強、生長期長的鄉土樹種，逐步優化樹種結構，增強樹種豐富度，優化齡組結構，加大混交林營造比例，不斷提高沿海防護林的生態效益。

（五）突出機制創新，激發內在活力

近年來隨著國土自然稟賦和市場經濟因素約束進一步趨緊，沿海乃至全省森林資源增長進入波動調整階段，沿海造林綠化的重點將逐漸轉移到立地條件差、地點較分散、組織發動難的地塊，勢必大大增加造林綠化成本。因此，要充分挖掘造林綠化潛力，進一步創新體制和機制，把沿海防護林工程及配套林業基礎設施建設納入各級政府財政預算內投資計劃，建立穩定的生態效益補償機制，確保沿海林業建設的投入。與此同時，要理順林和地的隸屬關系，栽和管的緊密關系，投入與收益的分配關系；要廣泛吸納社會資金，發展非公有制林業，嚴格保護林權所有者的權益；要推進林木、森林和林地使用權流轉，規范流轉程序，加強流轉管理，推動沿海防護林體系建設健康快速發展；要吸引各種社會主體參與，全面提高沿海防擴林體系建設成效。

（六）強化科技支撐，健全服務體系

要加快沿海防護林體系建設工程關鍵性技術研究，充分發揮林業科技機構和科技人員的力量，重點突破抗風耐鹽等抗逆性樹種育種及選擇、困難立地造林、林農復合經營、重大病蟲害防治、林火管理和控制、數字林業建設等技術問題，提高科技貢獻率；要制訂切實可行的科技實施方案，開展多種形式的林業技術培訓，培養基層林業技術骨干，提升防護林工程建設質量和管理水平；要加強基層林業機構和林業專業隊伍建設，推廣站場合一等基層林業管理模式，強化森林資源管理，充分發揮各項工作職責，推進沿海防護林體系快速健康發展，著力加強海防林的管理工作。

（七）切實加強領導，落實目標責任[5]

一要切實加強組織領導。各級政府是沿海防護林工程建設的工作和責任主體，必須依靠強有力的政府行為去組織、推動和管理沿海防護林建設工程，推行海防林建設任期目標責任制，實行年度目標管理考核，落實各項檢查和考核，建立年度獎懲機制；要實行工程項目法人負責制、項目工程設計和施工招投標制以及工程施工監理制；要建立重大毀林案件、違規使用項目資金和項目工程質量事故責任追究制。

二要精心組織部署。在工程實施中，各級政府和部門要從戰略高度出發，把海防林建設工程作為帶動造林綠化事業的龍頭工程，作為改善農業生態環境，增強農業發展后勁的基礎工程和幫助農民致富奔小康的骨干工程。

三要實行部門綠化責任制。協調各行業各部門關系，有效整合海防護林建設的各種資源，組織協調好林業、交通、水利、建設、農墾等各部門、各方面力量，抓好落實，搞好責任范圍內的造林綠化工作。

（八）全程監控管理，立法依法治林

在工程建設中，要認真執行有關工程建設標準，嚴格監督管理，強化管理，對資金使用全過程實施監控，堅持先調查后規劃，先設計后施工，先試點后推開和先落實責任后栽樹，并要重栽樹重管理，切實保證海防林造林的成活率和合格率。同時，要建立健全法律規范，把沿海防護林建設納入法制化軌道；要界定海防林地位，保證沿海林業用地，為沿海防護林體系建設提供強有有力的法律保障；要堅持確保農民得實惠、生態受保護兩條基本準則，逐步實現“林有其主，主有其權，權有其責，責有其利”；要加大執法力度，依法查處破壞海防林資源違法犯罪案件，嚴厲打擊亂砍濫伐林木、亂墾濫占林地等違法行為，鞏固沿海防護林體系建設成果。

參考文獻：

[1]劉斌，王學東.江蘇省沿海國家特殊保護林帶現狀與發展對策[J].江蘇林業科技，2000，27 （1）：55-58.

[2]陳大勝，孫方弢.構建江蘇沿海防護林補償制度初探[J].山西農業大學學報（社會科學版），2010，9 （5）：556-560.

[3]朱鳳琴，齊新.我國森林生態效益補償制度的完善與創新[J].林業經濟，2009 （10）14-17

[4]黃眾，鄭剛.推進林地年度變更調查 提升林地動態監測水平[J].江蘇林業科技，2013，40 （2）：29-31.

[5]吳希從.南通市沿海防護林體系建設成效與發展對策[J].防護林科技，2016 （6）：71-72.