地方鄉村振興戰略規劃編制與實施路徑

吳維海

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地方鄉村振興戰略規劃編制與實施路徑

吳維海1,2

（1.國家發改委國際合作中心，北京 100038；2.國合華夏城市規劃研究院，北京 100038）

鄉村振興戰略是黨的十九大報告提出的核心戰略之一，是黨中央、國務院和國家部委的重大戰略部署，也是我國到2050年建成社會主義現代化強國的重要支撐。為貫徹落實國家和地方有關戰略部署，需要研究并編制適合各地基本情況的鄉村振興戰略規劃報告，用于指導本地區的鄉村額振興和融合發展。

2018年3月份開始，國合華夏城市規劃研究院受濰坊市委托，研究編制濰坊鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）及三年行動計劃（2018-2020年）。該案例對于全國各地編制鄉村振興戰略有一定的實踐借鑒。

我院編制規劃的基本思路與實施路徑具體如下。

一、鄉村振興戰略規劃編制思路

（一） 鄉村鎮向戰略的編制架構

為科學編制省、市、縣鄉村振興戰略，我們確定了“五步走”的規劃編制步驟和架構。包括但不限于：規劃背景分析、發展基礎研究、戰略目標和重點產業等、重點任務和示范工程、以及規劃保障等。具體如圖。

課題組注重科學分析和準確把握鄉村振興戰略與供給側結構性改革、與國務院推動的新舊動能轉換戰略之間的關系。其中：供給側改革是鄉村振興戰略實施的基礎和指針，鄉村振興戰略是供給側改革的重要方面，而新舊動能轉換戰略是農業領域供給側結構性改革的積極推動和實現路徑；新舊動能轉換也是鄉村振興戰略的主要抓手。

為了貫徹落實鄉村振興戰略，我們牢牢把握和著力抓好產業振興、生態振興、文化振興、組織振興、人才振興和公共服務振興等重點方面。

（二） 地方政府實施鄉村振興戰略的戰略機遇

為找準鄉村發展中的主要問題，課題組運用了SWOT等分析工具，對地方政府實施鄉村振興戰略的優勢、劣勢、機遇和威脅進行系統分析。以我們編制的濰坊鄉村振興戰略規劃報告為例。通過分析，發現濰坊市實施鄉村振興戰略，具有如下戰略機遇：

一是“一帶一路”，面向國際市場的機遇；二是“新舊動能轉換戰略”，推動農業產業轉型的機遇；三是國家鄉村振興戰略，實現農業農村振興的機遇；四是山東省實施“海洋強省戰略”，擴大國際貿易與海洋產業的機遇；五是“省會城市群經濟圈”，實現城市化與產業集群的機遇；六是“黃河三角洲高效生態經濟區”，建設生態經濟的機遇。

確立了上述機遇和優勢后，我們進一步分析了地方政府鄉村振興過程中存在的問題和缺陷，實施了問題導向的戰略定位和推進步驟。

（三） 實施鄉村振興戰略“三步走”時間表

結合黨的十九大報告確定的目標任務和國家鄉村振興戰略的要求，因地制宜的確定了濰坊市實施鄉村振興的三個階段性目標。

——到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2022年，鄉村振興戰略實現階段性振興目標，濰坊市成為全國鄉村振興戰略的示范城市。

——到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。

——到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。

（四） 鄉村振興戰略的實施策略

為了確保鄉村振興工作落到實處，走在全國前列，我們制定了明確市鄉村振興工作的七大實施策略：必須重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路。必須鞏固和完善農村基本經營制度，走共同富裕之路。必須深化農業供給側結構性改革，走質量興農之路。必須堅持人與自然和諧共生，走鄉村綠色發展之路。必須傳承發展提升農耕文明，走鄉村文化興盛之路。必須創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路。必須打好精準脫貧攻堅戰，走中國特色減貧之路。

（五） 鄉村振興戰略的規劃地圖

為確保規劃編制的系統性、科學性和融合性，我們確立了鄉村振興的戰略地圖。主要解答三個戰略性話題：是什么（目標）；為什么（產業基礎和背景）；做什么（實施則略和基本路徑、保障機制）。

圖1 鄉村振興戰略的規劃地圖

（六） 鄉村振興戰略的產業振興圖

結合濰坊市農業實際，我們在充分調研基礎上，確立了濰坊市鄉村振興的產業發展路線圖。

（七） 鄉村振興戰略的加減乘除

由于農業產業和社會治理與城市經濟等比較，存在產業分散、規模小、人才結構不合理、基礎條件差、產業聚集不充分、對外開放少、居民收入水平低、村級治理不規范，以及國際競爭力弱等突出問題，為此，我們以新舊動能轉換戰略為抓手，積極實施“加、減、乘、除”的產業調整和體制機制轉換，并推動深層次改革。

（八） 鄉村振興戰略的產業轉型提升濰

經過初步分析，我們對某地實施鄉村振興的產業轉型提升做了初步規劃，基本思路如下：

1.產業結構調整：推進新舊動能轉換，發展新動能，加快調整縣域三產結構比例，提高工業產業，尤其是現代服務業占比，實現縣域經濟發展新突破。

2.農業戰略突圍：響應國家鄉村振興戰略部署，探索鄉村振興道路，推進農業現代化發展，構建現代化農業生產經營體系，加快三產融合，打造區域特色農產品品牌，規劃實施農業特色小鎮、田園綜合體等綜合項目。

3.產業園區提升：立足國家及區域戰略，抓住山東機遇，依托自身優勢產業，積極申請國家級示范園稱號，有步驟有計劃實施現有產業園區的擴大升級。

4.要素機制健全：創新農業金融體系，提升鄉村治理機制，強化要素雙向流動，增強黨建的主體責任等。

（九） 鄉村振興戰略的發展模式

我們以地方政府的產業轉型和發展方式轉變為重點，制定了體制機制轉變、對外開放等方面的觀點和建議，提出了具體地區鄉村振興的一般發展模式：由低端聚集向產業鏈優化轉變，對傳統產業由農業種植養殖向上下游延伸。拉長農產品精深加工、休閑旅游等產業鏈，發展農副產品深加工、生產性服務業和生活性服務業。由零散無序向產業聚集轉變，引導相似農業企業或同類產業聚集發展。規劃發展休閑農莊、特色小鎮和田園綜合體等，打造城鄉融合示范區、產業轉型升級先行區。由低端向中高端轉變，推動主導產業和新興產業在農業產業價值鏈的高端環節重點布局。由要素驅動向創新驅動轉變，引導科技創新和智能種植、規模養殖、國際合作等。由封閉向開放分享轉變，鼓勵農戶、農民家庭和農村合作社等之間在技術、人才、市場和平臺建設方面共建、開放、分享，鼓勵農業企業抱團出海，探索發展休閑產業、海洋經濟、灘涂經濟。由國內市場向全球市場轉變，以國際化的視野，進行有機種養殖、專業人才優化、農業技術研發和涉農資本運作。由種養殖向生產性服務業和全球供應鏈轉變，依托農業基礎資源，提高全球整合資源和分配資源的能力。由自我積累向資本運營轉變，以資本運作促進農村農業轉型與融合、國際化布局，實現“傳統農民”向“產業工人”、向“資本家”的轉變。

（十） 鄉村振興戰略的“八流”融合模型

為了探索并推動農業產業的產業鏈、價值鏈、供應鏈的三鏈重構，我們創新性提出了“八流融合”的發展理念。積極拖動政策流、人才流、稅收流、貿易流、產業流、設施流、資金流和信息流的融合與一體化。

圖2 鄉村振興戰略的“八流”融合模型

（十一） 鄉村振興戰略的實施路線圖

鄉村振興，既要產業興旺，也要生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，為此，各級政府、產業園和企業家要根據各自的發展階段，因地制宜實施八個方面的重點任務與改革開放。

具體包括但不限于：凝聚戰略共識、聚焦振興主線、城鄉融合發展、加大項目庫建設、推動傳統產業轉型、培育發展新動能、深化體制機制改革、推動要素資源的雙向流動等八個方面。同時，著力于強化村組織建設和生態環境建設。具體如圖。

圖3 鄉村振興戰略的主要內容

為貫徹落實如上的實施路線圖，重點做好以下具體工作。

1.鄉村振興戰略的產業選擇

產業振興是鄉村振興的核心和關鍵。為科學界定和選擇主導產業和經濟發展的重點，運用了產業矩陣分析地圖。具體如下。

圖4 鄉村振興戰略的產業矩陣分析

2.鄉村振興戰略的產業價值鏈分析

構建產業價值鏈是鄉村振興戰略目標實現的重要支撐。為此，規劃編制組強化了對地方政府和農業產業園關于產業價值鏈的研究，以便于盡快幫助地方政府梳理和優化、構建未來5-10年可持續發展的主導農業產業價值鏈，幫助地方政府找到農業轉型和經濟發展的主線，以提高資源要素聚集能力和資源投入產出比率。

圖5 鄉村振興戰略的主導產業價值鏈分析

3.鄉村振興戰略的主要任務和重大工程

地方政府推動鄉村振興戰略，首先要明確振興的基本原則、主要工作任務和重點實施工程，并根據戰略路線圖，確立2022年、2035年和2050年的戰略目標及主要任務。

圖6 鄉村振興戰略的實現路徑研究

4.鄉村振興戰略的動能轉換模型

農業產業的新舊動能轉換是鄉村振興戰略的核心工作之一。如何實現農業產業的舊動能優化調整，如何培育發展新動能，要重點做好舊動能轉換、新經濟驅動、新動能拓展和體制要素支撐四大工作重點。

圖7 鄉村振興戰略的新舊動能轉換戰略分析

5.鄉村振興戰略的重大項目庫

選擇和建設鄉村振興的重大項目庫，推動重大項目持續開發，以項目帶動產業，以產業聚集帶動經濟發展，以經濟發展促進民生并提高農民和農業收入，減少城鄉收入差距，是實現鄉村振興戰略目標的基礎保證。

圖8 鄉村振興戰略的重大項目庫

6.鄉村振興戰略的傳統農業與服務業轉型

傳統農業養種植和傳統農業領域的服務業長期以來面臨著有成效需求與供給不匹配、部分供給結構和內容過時、供給總量不足等突出問題，需要積極推動轉型升級。具體轉型思路如圖。

圖9 鄉村振興戰略的傳統產業與服務業轉型分析

7.鄉村振興戰略的現代服務業建設路徑

根據各地經濟社會需求與實際進展，因地制宜地推動現代服務業有序健康發展。

載體培育：建設國家級創新谷、高端科技孵化城、現代物流產業園、農業創意產業園、休閑旅游生態園、廣告創意產業園、人力資源服務園、智慧產業園區、節能環保產業園、檢驗檢測產業園、健康養老家政服務示范區、國際生態健康城等現代服務業集聚區。

標準制定：推動服務標準與國際接軌，創建國家級服務標準化示范單位，制定地方服務業標準和行業服務規范，形成國家和省級服務標準，打造行業標準服務體系。

品牌塑造：提升知識產權保護水平，培育國家級、省級服務名牌和著名商標，形成自有創新品牌和影響力、競爭力強的現代服務企業，樹立城市品牌和行業品牌。

企業孵化：輔導企業公司治理體制改革，建立隱形冠軍企業庫，構建梯次成長、競進升級的企業集群。

供應鏈協同：推進制造業與生產性服務業融合創新，促進研發設計、信息技術、節能環保等企業與供應鏈上下游企業聯盟。打造工業云、企業云，推動生產制造向智能化、柔性化、定制化和網絡化發展。

模式創新：培育專家智庫平臺和創新創業團隊，推動新技術與新產業、新模式、新業態融合發展。扶持“眾創空間”不斷成長，為小微企業和個人創業提供服務。

8.鄉村振興戰略的公共服務平臺建設

基礎設施和公共服務平臺建設是鄉村振興的關鍵領域。為了提高地方政府和產業園等在鄉村產業聚集、文化價值、生態環境、鄉村治理等方面的綜合能力，需要構建農業技術研發與應用、人才要素流動、開放與融合、新動能培育、高效行政審批等綜合服務平臺，以更好地保障產業提升、文化要素聚集、環境綜合治理、鄉村黨組織建設，以及對外開放等重點工作的推進。

圖10 鄉村振興戰略的公共服務平臺建設

9.鄉村振興戰略的技術升級路線

技術研發和應用是提高鄉村產業、民生改善和綜合治理的保障，也是各地區鄉村振興工作的重要內容。為此，應該加大傳統農業和服務業等技術的優化與推廣，積極培育農業新技術、服務新平臺。

圖11 鄉村振興戰略的技術升級路線圖

10.鄉村振興戰略的要素雙向流動

人才、土地、資金等要素資源雙向流動和優先向農村農業傾斜，是鄉村振興的關鍵，為此，各地區應重點抓好政策制度建設、生態補償機制、教育文化、政策措施分工與考核兌現等關鍵性、重點性工作。

11.鄉村振興戰略的體制機制改革

規范完善鄉村振興戰略的優惠政策、引導鼓勵企業深層改革和強化政府推動是鄉村振興戰略體制機制改革的主要內容，也是當前的重要工作任務。在政策層面，重點構建容錯制度、鼓勵競爭與改革、實行負面清單管理、加快構建現代企業制度、積極走出去、推動政府業績考核改革，以及強化投融資管理等。具體可根據地方政府的實際需求而確定。

圖12 鄉村振興戰略的要素雙向流動分析

圖13 鄉村振興戰略的體制機制設計

鄉村振興戰略事關我國經濟社會發展，是建設強大國家和實現人民，特別是農民群眾對美好生活更高需求的保障，也是各地區、各級黨委、各級政府首要的政治任務和經濟戰略。各地區應樹立新的業績觀，功成不必在我，功成一定有我，要以鄉村振興戰略規劃的科學編制和全面實施為引領，以政策制度為支撐，以重大項目和主要任務為抓手，以體制機制改革和要素配置等為驅動，久久為功，克服困難，不畏挑戰，奮力拼搏，確保鄉村振興戰略目標的全面實現。

2018-08-30

吳維海，男，國家發改委國際合作中心研究員、執行總監，國合華夏城市規劃研究院執行院長，主要從事政府規劃、產業規劃、鄉村振興、企業戰略等研究。