從“羈絆”到“自覺”：國家審計如何治理科研經費腐敗

賀鵬皓 方平

引言

任何經濟行為都是人的意識反映。對科研經費的管理也是一種經濟行為，在一定程度上反映了人的科研道德水平。中國科研每年投入巨大，2010至2018年，研發（R&D）經費支出從7063億元上漲到19678億元，強度超歐盟15國平均水平;全國公共財政科技投入從4114億元提升至9518億元，年均增長約15%左右（見表1）。與此同時，國家審計查處的科研經費腐敗案件不斷增多，發揮了“治已病，防未病”作用。2012年審計署查處5所大學7名教授弄虛作假套取國家科技重大專項資金2500多萬元。2015年審計署又發現11個中央部門用科研資金利用假發票報賬3.17億元。2018年又有11所科研院校的12位領導落馬被查，包括3位黨委書記、4位校長和5位副院長，其中很大一部分原因又與科研經費腐敗相關。

國家審計治理科研經費腐敗的作用機理

（一）理論基礎——公共受托責任理論。公共受托責任是基于公共資源管理使用權委托和受托責任上所產生的一種責任。從委托—代理關系角度來看，科研經費（尤其是公共財政支出的經費）是一種公共資源，委托人（國家）將科研經費的經營管理權授予受托人（科研單位或科研工作者），受托人接受委托，從而在委托人和受托人間形成了受托經濟責任。由于委托人和受托人間的信息不對稱以及效用函數的不一致，可能產生代理人問題、道德風險問題和逆向選擇問題。國家審計產生于公共受托責任，作為獨立的第三方來監督受托人對科研經費管理的真實性、完整性和效益性，約束受托人權力的濫用和責任的不作為，從而提高科研經費的資源配置效率。

（二）法律保障。實踐中，除依憲法、審計法及審計法實施條例、審計準則等審計機關執行方面的法律外，針對科研管理方面的法律法規按制定主體可分為以下三類：一是全國人大制定的法律，如科學技術進步法、高等教育法、預算法、政府采購法等;二是國務院頒布的行政法規的綱領性文件：如《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》《國務院關于進一步推進科技體制改革的若干規定》《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）等。三是各科研管理制定的部門規章：如《國家科技計劃和專項經費監督管理暫行辦法》《教育部、財政部關于加強中央部門所屬高?？蒲薪涃M管理的意見》《國家社會科學基金項目經費管理辦法》等。

（三）業務類型。對科研經費的審計主要以下四種審計業務類型為載體：一是預算執行情況和財務收支審計，主要是指審計機關對科研單位的預算執行情況以及科研單位的財務收支的真實性、合法性和效益性進行審計。二是政策執行情況跟蹤審計，主要是指審計機關相關政策開始執行或者執行過程中的某個時點介入，實施動態的審計監督，揭示和反映妨礙國家政策實施的困難和問題，督促及時整改。如科技領域的“放管服”政策執行情況審計等。三是高校、科研院所的領導干部經濟責任審計，是指對上述科研機構的法定代表人在任期內應負的經濟責任的履行情況進行的審計，為組織人事部門和其他有關部門考核使用干部等提供參考依據。四是建設工程造價審計，重點在于對科研資金用于實驗室、場所等工程項目，按照國家或行業建筑工程預算編制或施工規定進行審查。

（四）控制環節。國家審計可以從事前、事中、事后全過程介入，對科研經費的預算管理、資金的籌集、使用分配以及驗收評估進行監督。具體而言：一是根據我國全口徑預算管理的要求，國家審計重點檢查科研經費預算編制是否科學、合理，標準是否恰當，是否按照要求嚴格執行等，確?？蒲匈Y金安全與完整;二是關注科研經費的籌集情況，既包含自有資金，又包含財政撥款。國家審計重點核查財政劃撥給科研單位的資金是否真實，足額到位;三是在科研經費的使用分配中，重點聚焦是否真正將資金用于科研項目，是否存在套取、侵占、貪污、挪用、浪費等違規行為;四是對科研經費最終成果所產生的經濟與社會效益進行評估，既要關注科研成果的數量，更要關注科研成果的質量。

國家審計治理科研經費腐敗的典型案例分析通過查閱2010年至2018年審計署審計結果公告和相關公開資料，近年來科研經費的腐敗存在以下一些趨勢和特點：

（一）基建工程領域成為重災區?？蒲袌鏊?、科研設備、科研物資是進行科學研究必備的物質條件，沒有這些惘談科研成果。近年來，許多高校、科研所、企業上馬了“大學城”“科教園”“科技園”等大規模工程，相關違紀違規問題表現在：一是偏離政策目標要求。部分項目以科研名義立項，實則進行商業開發。如2012年華北電網有限公司以建設“智能電網科技研發交流中心”項目的名義，將教育科研設計用地用于商業開發，5.93萬平方米項目總用地規模中教育科研設計用地不到一半，高達70億元的總投資主要用來建設集高檔酒店、酒店式公寓、寫字樓、商業、會展于一體的大型城市綜合體。2013年審計抽查發現5個大學科技園在自主支配園區場地面積、入駐的符合孵化要求的企業數量等方面未達到認定標準，如同濟大學科技園園區10.31萬平凡米中的7.12萬平方米用于商業開發對外銷售，天津大學科技園2009年至2014年入駐的85家企業中與學校有實質關聯的企業僅有22家。二是違反基本建設程序，缺乏論證，違規審批、未批先建等。如2007年中國電力科學研究院實施的特高壓試驗基地等三個項目，在未取得國有土地使用證等證照情況下先行建設，涉及金額12.19億元。2013年教育部中央電化教育館未經充分可行性論證，申報項目預算3020萬元，當年實際僅支出僅8.6萬元。三是違反招投標與合同管理規定的行為。2011年至2013年水利部水利科學研究院將中央投資項目委托無資質公司代理招標，中標公司投標時涉嫌弄虛作假，涉及金額2572.89萬元。四是利用職務便利進行利益輸送。2007年至2011年陜西工業技術研究院原常務副院長姚某、原總會計師陳某等人未經集體研究，決定由研究院出資4500多萬元認購上市公司定向增發股權和私募股權，并在限售期內將股票低價轉讓給親屬牟利。2013年中科院物理所未嚴格履行協議，提前從零余額賬戶向其控股公司支付設備款935.15萬元。

（二）科研課題管理不規范。以“課題制”申請科研項目是現行科研經費管理制度中最常見的一種形式，相關違規問題具有一定普遍性，主要表現在：一是課題多次重復申報立項。如2013年中科院物理所用2009年重復申報項目，套取財政資金606萬元。二是以虛假票據報銷套取科研經費。例如中國科學院地質與地球物理研究所研究員段某以各種差旅、勞務、租車及復印裝訂費等名義套取科研經費130萬元。 三是支出超范圍，違規列支各項與課題無關的費用開銷。2012年，社科院亞太與全球戰略研究院與近代史研究所未經批準分別將科研項目經費供給62.52萬元全部用于購買與項目無關的辦公家具。四是科研課題資金長期閑置沉淀，未發揮應有效益。2014年中科院大氣所和物理所有667個項目應結未結題，涉及金額3190.05萬元;納米中心和大氣所209個已結題項目未及時結賬，涉及金額6668.99萬元。

（三）科研成果轉化中違規牟利。在科研成果轉化中，容易在所有權的歸屬劃分、收益獲取、處置分配權限方面存在問題，表現在：一是利用公共科研資源獲取私利。2015年質檢總局所屬中國標準化研究院利用“國家標準文獻共享服務平臺”等公共資源，以多種技術服務名義自定標準收費2134.83萬元，其中1001.88萬元用于人員績效支出。二是以會議、評比、培訓名義收取贊助、廣告、培訓費用或超標準收費。2012年至2013年，中華醫學會在召開的160個學術會議中，用廣告展位、醫生通訊錄和注冊信息等作為回報，以20萬元至100萬元價格公開標注不同等級的贊助商資格，收取醫藥企業贊助8.2億元。2013年，中國投資協會通過評選“2012—2013年度國家優質投資項目”，違規參評企業和中介單位收取費用134.87萬元;同時中國投資協會內設機構與2家企業簽訂協議，以協助企業獲取項目立項、優惠政策和國家扶持資金為條件，違規向企業收取項目立項中介費120萬元。2014年中國人力資源開發研究會備案的職業經理人培訓收費標準為7080元/人，而實際卻按中級8980元/人，高級12980元/人、特級18200元/人超標準收費。三是利用受基金資助的期刊雜志收取版面費。2013年，農業部水科院本級分別向其主辦的2個期刊發表論文的作者收取版面費53.03萬元和51.98萬元。四是違規超標設立工作站。工程院院士李某在不到兩年的時間里，在全國23個省市設立院士工作站88家?！坝袝r同一天掛牌兩個，極不正?！鼻易陨砭Ω緹o暇顧及，有串通套取政府補貼之嫌。

（四）科研活動中違紀違規。學術交流、出國訪問等相關科研活動中也存在一些違紀違規問題，表現在：一是違規轉嫁或列支費用。2013年教育部1個會議向辦會單位轉嫁會議費10萬元。2014年，科技部本級會議費中列支外國代表團來華國際旅費1.56萬元。二是出國報批手續不完備。2013年中國石油大學（北京）和國際交流協會3個團組未辦理出國審批手續，團組人員因私護照出國。2013年中科院生態中心3個出國（境）團組中，2人擅自增加出訪國家，9人擅自增加出訪城市，21人擅自延長境外停留時間共計79天。三是違反中央八項規定精神，鋪張浪費、公款消費等。如2013年中科院將1個研討會的后半程議程安排在游船上召開。2013年水利部水規總院在京外召開6個沒有現場觀摩內容的會議，其中1個會議在風景名勝區召開。2013年，農業部水科院下屬單位組織14名員工和10名家屬到青島公款旅游。

新時代國家審計治理科研經費腐敗的實踐路徑黨的十八大以來，審計、紀檢監察、巡視的監督力度持續增強，對規范科研單位經濟活動和財務行為、防范和化解財政資金風險、營造“不敢腐不能腐不想腐”的氛圍起到了重大推動作用。但另一方面，審計的威懾效應在某種程度上也產生了一些負面效果，多重監督扼殺了科研人員的積極性和創造性，成為科研創新的“羈絆”。2016年5月30日，習近平總書記在全國科技創新大會上指出：“深化改革創新，形成充滿活力的科技管理和運行機制。要著力改革和創新科研經費使用和管理方式，讓經費為人的創造性活動服務，而不能讓人的創造性活動為經費服務?！泵鎸π滦蝿?，審計機關要通過轉變思路、簡化流程，國家審計推動政府管理部門優化服務、優化管理，推動建立健全體現科研人員智力價值的科技經費分配制度，促進科技經費更好地服務于科研人員的創造性活動。

（一）堅持實事求是，處理好依法審計與三個區分開來的關系。新時代審計工作要深刻理解中央關于科技創新總體部署和具體政策措施，領會精神實質，把握政策意圖，堅持三個區分開來。就科研經費審計而言，應圍繞三個方面來進行判斷認定：一是是否符合科技創新體制改革的發展方向。對于符合改革方向的改革舉措可以容錯，對于不符合改革發展方向的，出現的失誤錯誤就難以容錯。如某科研單位為突破關鍵核心技術，對于科研項目預算編制簡化，開展“綠色通道”改革試點，這一點應當是鼓勵的。二是看是否造成嚴重后果的。三個區分開來中“失誤”“錯誤”“無意過失”等的表述說明了改革創新可能會產生一定的影響。如果后果輕微、不嚴重，可以考慮容錯免責;如果后果嚴重，應當考慮追究相關責任。如科研領域出現的重大學術不端與造假等。三是是否碰觸法律法規紅線等根本性、原則性問題。

雖然改革方向是“松綁+激勵”，擴大高校和科研院所管理權、激發科研人員創新活力，但對科研經費也不是徹底不管、不看、不審計。國家審計在科研創新領域既不能越位也不能缺位，應本著“實質重于形式”的原則，更多關注科研經費是否用于科研活動本身，對于一些擠占挪用、虛列支出、利益輸送、違反?？顚Ｓ玫仍瓌t性問題要重點揭示。

（二）強化主體責任，完善追責問責機制，將依法審計與全面從嚴治黨相結合。在科研領域，存在著拉幫結派、占山為王的圈子現象，形成了若干的利益共同體，如不控制會像瘟疫一樣蔓延開去。有學者總結了四種傳染方式：上行下效、互勵學習、異己脅迫、心理卷入，并具有三種特性：圈子傳播、家族病變、前后傳染。同一高?；蛲徊块T的前后幾任領導“前腐后繼”。而我國科研資源的分配主要由行政力量來支配，在科研經費的資源分配中存在著一定的權力尋租空間。同時，一些科研單位為了規避自身管理責任，對于上級文件要求照搬照抄、甚至層層加碼，執行過程簡單粗暴。導致了責任的層層下移，最后違規僅一個人“背鍋”。有的部門、地方及科研單位作風建設時有懈怠，存在領導干部與普通教師爭榮譽爭資源現象。組織紀律失之于軟，個別干部“帶病提拔”。

科研反腐首先要遏制“傳染源”，加大對關鍵崗位“關鍵少數”“易感人群”的教育引導，堅持標本兼治、懲防并舉。審計機關要進一步強化對領導干部經濟責任審計，不斷提高領導干部的自我約束和自我警醒能力，強化高校、科研院所領導、部門負責人的主體責任。無論是高校和科研院所的領導與科研人員，其在科研經費的管理支配使用中由于故意或重大過失、不履行或者不正確履行法定職責，以權謀私，截留侵占、貪污私分、揮霍浪費科技資金，以及利用職權向特定關系人輸送利益的行為，都要進行追責與問責。同時，要強化科研單位黨委對單位的審計整改責任，2019年7月新修訂的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》指出，要將審計結果整改情況納入所在單位領導班子黨風廉政建設責任制檢查考核的內容，以及領導班子民主生活會及成員述責述廉的重要內容。

（三）優化流程、簡化程序，實現結果共享。在科研經費審計中，部分審計人員不了解科研工作實際，簡單按照預算和相關財務制度規定去“卡”的審計方法不符合科研實踐規定，表現在預算編制較為死板，將科研經費與三公經費混淆等。一些科研人員反映規章制度繁瑣、手續復雜，時間過長的報銷“把科研人員逼成了會計”，如何花錢已成為一個難題。對于科研經費的監管，委托單位、主管單位、科技部門、財政、審計、紀檢等多個部門都具有監督職能和相關管理規定。某個部門的管理制度變化，在現實執行中可能會與其他部門的管理規定“打架”。如果監管缺乏統籌協調既會導致重復監督，降低效率，也會導致監督無效。

審計機關應進一步優化流程、簡化程序，主要針對關鍵節點實行“里程碑”式管理，重點關注財政科研項目主管部門落實簡化項目預算編制、下放直接費用預算調劑權、大幅度提高人員費用比例、增加用于人員激勵的績效支出等情況。項目管理專業機構可合并財務驗收和技術驗收，在相對集中時間開展聯合檢查，避免在同一年度對同一項目重復檢查、多頭檢查。2019年4月17日，《中共教育部黨組關于抓好賦予科研管理更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》中明確了具體要求：“科研項目完成（驗收）前，一般不組織開展監督監察。自由探索類基礎研究和實施周期3年以下項目，不做過程檢查”。此外，還可以嘗試探索實行“雙隨機、一公開”檢查方式，充分利用大數據等信息技術提高監督檢查效率。項目承擔單位可自主選擇具有資質的第三方中介機構進行結題財務審計，更好地利用社會審計與內部審計的審計成果，實行監督檢查結果信息共享和互認，最大限度降低對科研活動的干擾。

（四）加強與科研相關部門的協調配合，健全科研領域失信聯合懲戒機制。2019年6月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步弘揚科學家精神加強作風和學風建設的意見》，其中明確規定：有關主管部門和高等學校、科研機構、企業等單位要建立健全科研誠信審核、科研倫理審查等有關制度和信息公開、舉報投訴、通報曝光等工作機制。國家發改委、人民銀行、財政部、審計署等多部門聯合簽署了《關于對財政性資金管理使用領域相關失信責任主體實施聯合懲戒的合作備忘錄》《關于對科研領域相關失信責任主體實施聯合懲戒的合作備忘錄》等，對列入財政資金管理失信、失范行為的單位、組織和有關人員、科研誠信嚴重失信行為記錄名單的相關責任主體，實現信息共享與聯合懲戒的實施方式。審計機關應加強與各部門之間的協調配合，健全科研領域失信聯合懲戒機制，加強普法宣傳與警示教育，讓科研人員“心中有敬畏，自覺講規矩”，共同營造誠實守信的科技創新環境。

（作者單位：審計署審計科研所）