新中國立法工作七十年

胡 健

內容提要： 新中國七十年立法工作歷程艱辛，取得了顯著成就，積累了寶貴經驗。前三十年與后四十年的立法工作緊密聯系、不可分割。前三十年立法工作為后四十年立法工作奠定基礎、探索道路、積累經驗。后四十年立法工作是在前三十年立法工作基礎上的與時俱進、改革創新、發展完善。立法工作的深入推進，法律體系的不斷完善，必將為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化提供更加有力的保障。

2013年1月5日，習近平總書記在新進中央委員會委員、候補委員學習貫徹黨的十八大精神研討班上指出：我們黨領導人民進行社會主義建設，有改革開放前和改革開放后兩個歷史時期，這是兩個相互聯系又有重大區別的時期，但本質上都是我們黨領導人民進行社會主義建設的實踐探索。中國特色社會主義是在改革開放歷史新時期開創的，但也是在新中國已經建立起社會主義基本制度，并進行了二十多年建設的基礎上開創的。雖然這兩個歷史時期在進行社會主義建設的指導思想、方針政策、實際工作上有很大差別，但兩者絕不是彼此割裂的，更不是根本對立的。不能用改革開放后的歷史時期否定改革開放前的歷史時期，也不能用改革開放前的歷史時期否定改革開放后的歷史時期。1習近平：《關于堅持和發展中國特色社會主義的幾個問題》，載《求是》2019年第7期。習近平總書記的重要論述，是深入研究我國立法史的根本指引。新中國七十年立法歷程，跟整個國家的命運一樣，可以分為改革開放前和改革開放后，即前三十年和后四十年兩個時期。

一、新中國前三十年的立法工作

眾所周知，中國歷史上曾經為人類法制文明作出重要貢獻。1840年鴉片戰爭以后，中國逐漸淪為半殖民地半封建社會，民族危機空前深重，人民處于水深火熱。為了挽救民族危亡，一批仁人志士試圖將近代西方國家的法律體系移植到中國，以實現變法圖強的夢想。但由于種種原因，他們的努力最終歸于失敗。領導中國人民實現民族獨立和復興的歷史重任，落在了中國共產黨身上。從建立革命根據地開始，中國共產黨就開始著手進行新民主主義法制建設的探索，先后頒布了中華蘇維埃共和國憲法大綱、陜甘寧邊區施政綱領、陜甘寧邊區憲法原則，以及有關土地、婚姻、契約、刑罰等方面的法律制度，為新中國法制建設積累了寶貴經驗。新中國成立后，改革開放前三十年的立法工作，大致可以劃分為三個階段。

（一）第一階段：奠定基礎（1949—1954年）

中華人民共和國誕生后，建立了以工人階級為領導、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，人民掌握國家政權，成為國家主人。新中國的法制大廈，是從廢除國民黨舊法統和“六法全書”、制定《共同綱領》開始構建的。1949年2月，中共中央發布了《關于廢除國民黨的六法全書與確立解放區的司法原則的指示》，宣布“在無產階級領導的工農聯盟為主體的人民民主專政政權下，國民黨的六法全書應該廢除。人民的司法工作不能再以國民黨的六法全書為依據，而應該以人民的新的法律為依據”。這個指示劃清了新舊法律的界限，闡明了新中國法制建設的基礎和取向。1949年9月，中國人民政治協商會議第一次會議通過的具有臨時憲法性質的《共同綱領》，對國家性質、政權機關、軍事制度、經濟政策、文化教育政策、民族政策、外交政策等作了規定，明確指出“廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度”，為徹底推翻反動政權提供了法律依據，為新中國國家政權建設提供了法制保障。中國人民政治協商會議第一次會議還通過了中央人民政府組織法、人民政協組織法，拉開了新中國立法的序幕。以《共同綱領》為主體的這三個法律文件，“是新中國立國的法律基礎”，“構成了我國1949年至1954年這一時期內的根本法”。2許崇德：《許崇德全集》（第6卷），中國民主法制出版社2009年版，第1736頁。

鞏固和建設新中國，需要法制保障。新中國成立后，我們黨適應從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨向領導人民掌握全國政權并長期執政的黨的歷史性轉變，提出了不僅依靠政策辦事，而且要建立健全法制、依法辦事的方針，開啟了中國法制建設的新紀元。根據《共同綱領》，在普選的全國人民代表大會召開前，由政治協商會議全體會議執行全國人民代表大會的職權，選舉中央人民政府委員會，“并付之以行使國家權力的職權”。中央人民政府組織法規定，中央人民政府委員會“制定并解釋國家的法律，頒布法令”。在這個階段，由中央人民政府委員會通過或者批準的法律共23件，包括政務院及所屬各機構組織通則、人民法庭組織通則、婚姻法、土地改革法、工會法、懲治反革命條例、懲治貪污條例、民族區域自治實施綱要、選舉法等。此外，政務院依據職權還頒布了一批法律性文件。

土地改革法的制定，徹底廢除了封建土地制度，充分滿足了廣大農民獲得土地的強烈愿望，極大地解放了農村生產力，促進了農業生產的發展，也為新中國的工業化提供了保障、開辟了道路?；橐龇ǖ闹贫?，徹底摧毀了在中國延續幾千年的包辦強迫、男尊女卑的封建婚姻制度，確立了婚姻自由、一夫一妻、男女平等的新民主主義婚姻制度，使廣大群眾“尤其是婦女群眾，從幾千年野蠻落后的舊婚姻制度下解放出來”，建立起了互敬互愛、相互扶助、團結和睦的新型婚姻關系和家庭關系，促進了新中國各項建設事業的發展。懲治反革命條例的制定，對于依法懲治土匪、特務、惡霸、反動黨團骨干分子等11種需要重點打擊的反革命分子，徹底打垮反動勢力的猖狂進攻，全面清除新生人民政權的安全隱患，實現社會安定，保障土地改革、抗美援朝和各項事業的順利進行，提供了強有力的法律武器。懲治貪污條例的制定，總結“三反”運動經驗，確立了堅持懲辦和教育相結合、鎮壓與寬大相結合的方針，明確規定貪污罪的罪狀和刑罰、處罰的寬嚴界限，為依法懲治貪污分子提供了法律依據。選舉法的制定，標志著我國人民民主進入新階段。依照選舉法，全國各地進行了普選，在民主選舉的基礎上，產生了各級人民代表大會，為新中國一屆全國人大一次會議的順利召開做了必要準備。

這個階段立法工作的主要成就：一是開啟了新中國立法歷程并進行初步探索；二是為鞏固和建設新中國奠定法律基礎；三是為新中國各項建設提供初步法制保障。

（二）第二階段：初步探索（1954—1958年）

1954年9月，第一屆全國人民代表大會的召開，標志著我國人民代表大會制度的正式建立。在這次會議上，通過了新中國第一部憲法，奠定了新中國的“立國之本”。這個階段，全國人大及其常委會通過的法律法令共60件，主要包括全國人大組織法、國務院組織法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、逮捕拘留條例、軍官服役條例、兵役法、警察條例、治安管理處罰條例、戶口登記條例、工商統一稅條例等。此外，還批準了一批民族自治地方制定的自治條例和單行條例，頒布了一批法律性文件。

在這個階段，我們黨對法制建設是比較重視的，立法取得了一定成就：一是制定了一部符合中國國情和實際、具有中國特色和富有民主法治精神的憲法；二是對建立中國特色的法律制度進行了實踐探索，法律體系的輪廓開始顯現；三是初步積累了一些立法經驗。

（三）第三階段：停滯挫折（1959—1978年）

從1959年至1977年，整整19年基本沒有立法活動。全國人大常委會只通過了《商標管理條例》（1963年）、《中國人民解放軍軍官服役條例》（修正）（1963年）和《外國人入境出境過境居留旅行管理條例》（1964年）等3部法律。1966年，正當我國克服了國民經濟的嚴重困難、完成經濟調整任務、開始執行發展國民經濟第三個五年計劃的時候，“文化大革命”發生了，使黨、國家和人民遭到嚴重挫折和損失。從1966年開始，全國人大及其常委會停止工作。1975年1月召開的四屆全國人大一次會議，是在整個“文化大革命”期間舉行的唯一一次全國人大會議，這次會議通過了一部用“文化大革命”語言寫就的、沒有生命力的憲法，即1975年憲法。由于受到“四人幫”干擾破壞，1975年憲法從基本原則到具體條文，都比1954年憲法大大倒退。

十年“文化大革命”，民主集中制遭到嚴重破壞，創立不久、還比較薄弱的社會主義法制被逐步削弱直至遭到空前破壞，憲法沒有權威，法律形同虛設，公民的基本權利得不到保障；國民經濟到了崩潰邊緣，生產力沒有多大發展，人民收入增加很少，溫飽都成問題，綜合國力與發達國家的差距越拉越大。忽視和破壞民主法制，既是導致“文化大革命”發生和發展的重要原因，也是我們黨從“文化大革命”中得出的沉痛教訓。

1976年10月粉碎“四人幫”后，黨中央提出“撥亂反正”“抓綱治國”，為恢復正常的國家和社會秩序創造了政治環境。經過一段時間的準備，1978年3月召開了五屆全國人大一次會議，修改通過了1978年憲法。因歷史條件限制，還來不及對“文化大革命”的慘痛教訓進行全面總結、對“左”的錯誤進行徹底清理，1978年憲法雖然恢復了1954年憲法的部分條文，但仍然以1975年憲法為基礎。1979年7月和1980年9月又兩次對1978年憲法部分條文進行修改，仍不能滿足形勢發展要求。

二、新中國后四十年的立法工作

1978年12月，黨的十一屆三中全會作出將黨和國家中心工作轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策，同時提出了發展社會主義民主、健全社會主義法制的歷史任務，開啟了新時期我國立法工作的新征程。改革開放后四十年的立法工作，大致可以劃分為以下四個階段。

（一）第一階段：立法工作全面恢復

第一階段，即第一個十年，也就是70年代末到80年代末。抓緊制定有關恢復國家制度和社會秩序、開啟改革開放方面的法律，是這一階段立法工作的重心。

改革開放初始，為適應維護安定團結的政治局面和進行社會主義現代化建設的迫切需要，鄧小平同志強調，當務之急是加強立法，“現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。所以，應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”。在這一思想的指導下，立法工作全面恢復并迅速發展。這個階段的立法工作大體貫穿兩條主線：一是全面修改憲法和制定有關國家機構、刑事、民事方面的基本法律。1979年7月，五屆全國人大二次會議通過地方組織法、選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法、中外合資經營企業法等7部法律，標志著我國立法工作在中斷二十多年后取得重大突破，邁出了健全社會主義法制的決定性步伐。1982年憲法繼承1949年《共同綱領》和1954年憲法基本精神和主要內容，集中體現黨的十一屆三中全會的路線方針政策，為改革開放和社會主義現代化建設提供了根本法遵循。1984年制定民族區域自治法，確立了民族區域自治的一系列重要制度。1986年制定作為民事基本法律的民法通則，其后又制定了商標法、專利法等一系列民商事方面的單行法律。繼刑事訴訟法之后，民事訴訟法（試行）、行政訴訟法也相繼制定出來，三大訴訟法律制度得以建立。1989年制定環境保護法，建立環境保護領域基本法律制度。此外，有關保障公民和法人合法權益、維護社會秩序等一些急需的、重要的法律也相繼出臺，從根本上改變了許多重要領域無法可依的局面，為“文化大革命”結束后迅速恢復重建國家和社會秩序、促進經濟建設和社會發展提供了有力法制保障。二是制定有關改革開放方面的法律。1979年制定中外合資經營企業法，之后又于1986年、1988年相繼制定外資企業法、中外合作經營企業法，構建起比較全面的對外開放法律框架，為實施以引進外資為主的對外開放戰略提供了重要法律支撐。與此同時，有關經濟體制改革方面的一些法律法規也先后制定出來，為推動改革開放順利進行提供了重要法制保障。

（二）第二階段：加強經濟領域立法

第二階段，即第二個十年，也就是90年代。大力加強經濟領域立法，是這一階段立法工作的顯著特點。

1992年小平同志視察南方發表重要談話以后，黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制目標，改革開放和社會主義現代化建設進入新的發展階段，立法工作也進入一個新階段。黨的十四大提出，“要高度重視法制建設，加強立法工作，特別是抓緊制定與完善保障改革開放、加強宏觀經濟管理、規范微觀經濟行為的法律法規，這是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求?！秉h的十四屆三中全會進一步提出，“社會主義市場經濟體制的建立和完善，必須有完備的法制來規范和保障。要高度重視法制建設，做到改革開放與法制建設的統一，學會運用法律手段管理經濟”；要“遵循憲法規定的原則，加快經濟立法，進一步完善民商法律、刑事法律、有關國家機構和行政管理方面的法律，本世紀末初步建立適應社會主義市場經濟的法律體系”。全國人大及其常委會適應建立和完善社會主義市場經濟體制的需要，抓緊出臺有關市場經濟方面的法律制度，在規范市場主體和行為、確立市場規則、維護市場秩序、完善宏觀調控、促進對外開放、振興基礎產業和支柱產業等方面，制定公司法、合同法、擔保法、證券法、反不正當競爭法、合伙企業法、商業銀行法、勞動法、對外貿易法等一大批符合社會主義市場經濟要求的法律。與此同時，國家賠償法、行政處罰法、行政復議法、教育法等一批重要法律也相繼出臺，刑事訴訟法、民事訴訟法作了重新修訂，特別是1997年對1979年刑法進行全面修訂，形成了統一的、比較完備的刑法典。此外，這一階段還根據憲法先后制定香港基本法、澳門基本法，為我國1997年和1999年先后恢復對香港、澳門行使主權提供了法制保障。

1997年黨的十五大把鄧小平理論確立為黨的指導思想，確立了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略，提出“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”的目標和任務。2000年制定立法法，我國立法體制進一步完善，立法活動進一步規范，為形成法律體系筑牢制度基礎。依法治國方略的確立和法律體系目標的提出，是建立在改革開放以來我國民主法制建設取得巨大成就的基礎之上的，同時也為今后我國民主法制建設包括立法工作指明了方向。從那以后，我國立法工作開啟了全面構建中國特色社會主義法律體系的新征途。

（三）第三階段：法律體系如期形成

第三階段，即第三個十年，也就是進入21世紀以來一直到2010年中國特色社會主義法律體系形成。確保如期形成法律體系，是這一階段立法工作的主要任務。

2002年，黨的十六大把“三個代表”重要思想確立為黨的指導思想，提出了在本世紀頭二十年全面建設小康社會的奮斗目標，并把“社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實”作為全面建設小康社會的目標之一，要求加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系。黨的十七大把科學發展觀確立為黨的指導思想，進一步提出堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系的要求。十屆全國人大及其常委會確定了以形成中國特色社會主義法律體系為目標、以提高立法質量為重點的立法工作思路，抓緊制定在中國特色社會主義法律體系中起支架作用、現實生活迫切需要、立法條件比較成熟的法律。出臺監督法、反分裂國家法、公務員法、行政許可法、物權法、企業破產法、企業所得稅法等一大批重要法律，修改公司法、證券法等一批法律。與此同時，著力加強社會領域立法，先后制定勞動合同法、就業促進法、勞動爭議調解仲裁法、食品安全法等，修改義務教育法、婦女權益保障法、未成年人保護法、殘疾人權益保障法等，為促進社會和諧提供法制保障。此外，還制定和修改了一大批加強社會管理、維護社會秩序、保護環境資源、打擊刑事犯罪等方面的法律。至十屆全國人大任期屆滿，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系基本形成。

在此基礎上，十一屆全國人大及其常委會緊緊圍繞到2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標，抓緊制定在法律體系中起支架作用的法律，及時修改與經濟社會發展不相適應的法律，集中開展法律清理工作，督促有關方面清理行政法規和地方性法規、制定法律配套法規。到2010年年底，涵蓋社會關系各個方面的法律部門已經齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經制定，相應的行政法規和地方性法規比較完備，法律體系內部總體做到了科學和諧統一。在黨中央領導下，經過各方面長期共同努力，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志，以憲法為統帥，以憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規三個層次法律規范構成的中國特色社會主義法律體系如期形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的各個方面實現有法可依。這是我國社會主義民主法制建設史上的重要里程碑，是中國特色社會主義制度逐步走向成熟的重要標志，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

（四）第四階段：法律體系不斷完善

第四階段，即第四個十年，也就是2010年中國特色社會主義法律體系形成至今。這一階段的重點是加強重點領域立法，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，立法工作銳意進取，邁出新步伐，取得新成就。

2014年9月，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上講到法律體系形成時指出：“這是我們取得的重大成就，也是我們繼續前進的新起點。形勢在發展，時代在前進，法律體系必須隨著時代和實踐發展而不斷發展?！狈审w系形成后，全國人大常委會全面分析我國法治建設面臨的新形勢新任務，強調中國特色社會主義法律體系是動態的、開放的、發展的，必然隨著中國特色社會主義實踐的發展而發展，我國立法任務依然艱巨而繁重，立法工作只能加強不能削弱；強調要在新的起點上繼續加強和改進立法工作，把更多的精力放到法律的修改完善上，放到推動法律配套法規的制定修改上，同時為適應經濟社會發展需要制定一些新的法律，不斷完善中國特色社會主義法律體系；強調法律的生命力在于實施，法律體系的形成總體上解決了有法可依的問題，要更加注重憲法和法律的有效實施，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究，切實維護憲法和法律的權威和尊嚴。

黨的十八大以來，全國人大及其常委會堅決貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央的重大決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，不斷進行立法創新實踐，立法工作邁出新步伐、取得新進展，呈現出數量多、分量重、節奏快的新特點，開啟了新時代立法工作新篇章。

一是，通過《憲法修正案》，健全保證憲法實施的法律制度。在黨中央領導下，十三屆全國人大一次會議審議通過《憲法修正案》?！稇椃ㄐ拚浮饭?1條，把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策特別是習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法，充實堅持和加強中國共產黨全面領導的內容，調整充實中國特色社會主義事業總體布局和第二個百年奮斗目標的內容，完善依法治國和憲法實施舉措，修改國家主席任職方面的有關規定，增加有關監察委員會的各項規定，推動憲法與時俱進、完善發展。全國人大及其常委會還制定監察法、國家勛章和國家榮譽稱號法、國歌法等，設立國家憲法日，建立憲法宣誓制度，先后兩次作出對部分服刑罪犯特赦的決定，作出授予國家勛章和國家榮譽稱號的決定，保證憲法有效實施。

二是，聚焦重點領域立法。制定國家安全法、反間諜法、反恐怖主義法、網絡安全法、核安全法等，及時修訂刑法，維護國家核心利益和其他重大利益。制定民法總則，扎實推進民法典各分編的編纂工作，完善民事制度。制定外商投資法、電子商務法，修改農村土地承包法、土地管理法，推動高質量發展。修改刑事訴訟法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，制定國際刑事司法協助法，作出有關決定，健全訴訟制度，推進司法體制改革。修改環境污染保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等，制定土壤污染防治法，作出有關決定，構建最嚴格的生態環境保護法律制度。制定公共文化服務保障法，電影產業促進法、公共圖書館法等，激發文化創造活力，保障人民基本文化權益。制定慈善法、反家庭暴力法、疫苗管理法等，修改食品安全法、藥品管理法等，保障人民群眾合法權益。制定環境保護稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法、車輛購置稅法、資源稅法等，修改個人所得稅法，落實稅收法定原則。修訂公務員法、法官法、檢察官法，制定消防救援銜條例等，完善國家公職人員法律制度。制定英雄烈士保護法等，弘揚愛國精神，推動社會主義核心價值觀全面融入立法。

三是，發揮立法對改革的引領推動和規范保障作用。落實改革任務舉措需要立新法的，及時推動制定法律或者作出相關決定。適應深化機構改革、放管服改革和轉變政府職能需要，審議通過22個統籌修改法律的決定，涉及修改法律142件次。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，依照法定程序作出27項授權決定和改革決定，授權有關方面暫時調整法律實施或者開展試點工作，確保重大改革于法有據。

四是，維護社會主義法制統一。積極推動落實備案審查銜接聯動機制，制定備案審查工作規程，建立全國統一的備案審查信息平臺，實行有件必備、有備必審、有錯必糾，備案審查工作力度不斷加強。對發現的問題，認真開展審查研究，通過與制定機關溝通、提出書面研究意見等方式，加大監督糾正力度，推動相關問題妥善解決。2017年、2018年全國人大常委會連續兩年聽取審議備案審查工作情況報告并推動實現常態化。加強憲法實施和監督，積極穩妥推進合憲性審查工作。

三、前三十年立法工作為后四十年立法工作奠定基礎

回顧七十年立法歷程，我們深刻認識到，后四十年來立法工作的偉大成就，是在前三十年社會主義法制建設艱辛探索取得寶貴經驗和深刻教訓的基礎上取得的。前三十年立法工作的曲折探索與實踐，為后四十年立法工作奠定基礎、探索道路、積累經驗，主要體現在以下五個方面。

一是，1982年憲法繼承和發展了1954年憲法，為國家和人民經受住各種困難和風險考驗提供了根本法制保證。

黨的十一屆三中全會開啟了改革開放歷史新時期，也開啟了我國社會主義民主法制建設新時期。在這個歷史背景下，五屆全國人大五次會議于1982年12月4日通過并公布現行憲法。這部憲法深刻總結我國社會主義建設正反兩方面經驗，在繼承1949年《共同綱領》和1954年憲法基本精神和主要內容的基礎上，適應我國改革開放和社會主義現代化建設的新要求，確立了黨的十一屆三中全會的路線方針政策，把集中力量進行社會主義現代化建設規定為國家根本任務，就社會主義民主法制建設作出一系列規定，為改革開放和社會主義現代化建設奠定了堅實法治基礎。

現行憲法之所以是一部好憲法，首先是因為1954年憲法是一部好憲法。1954年憲法是黨領導人民制定的新中國的第一部憲法，也是中國歷史上第一部社會主義憲法，為鞏固社會主義政權和進行社會主義建設發揮了重要保障和推動作用，也為改革開放新時期我國現行憲法的制定和完善奠定了基礎。不少專家學者稱其為“開國憲法”，足見其分量之重、意義之大。

1954年憲法是毛澤東同志親自主持起草的，草案廣泛征求了各方面的意見和建議，于1954年6月14日公開交付全國人民討論。討論進行了近三個月，共有1.5億多人參加，而當時我國18歲以上的成年人只有3.38億人。廣大人民群眾熱烈擁護這個憲法草案，充分證明這部憲法是黨的正確主張和人民共同意志的有機統一，是一部真正的“人民憲法”。這部憲法實事求是地總結了革命經驗，總結了新中國成立初期社會改革、經濟建設、文化建設和政府工作的經驗，鞏固了人民革命的成果，明確規定了我國人民進行社會主義建設和社會主義改造的目標和道路，是全國人民共同愿望和根本利益的集中表現。

這部憲法用國家根本法的形式把兩項原則固定下來：一是人民民主原則，實行人民當家作主，不搞資產階級民主；二是社會主義原則，走社會主義道路，不走資本主義道路。根據這兩大原則，這部憲法確立我國的國體是人民民主專政，確立我國的政體是人民代表大會制度，確立國家政權機關實行民主集中制原則，明確國家主席的地位和職權，明確在全國人民代表大會統一行使國家權力基礎上合理劃分國家立法權、行政權和司法權，確立中央和地方關系的基本原則，確定各民族一律平等和實行民族區域自治，確立“中華人民共和國公民在法律上一律平等”這一人民民主法制的基本原則，規定公民享有廣泛的、真實的權利并承擔對國家、對社會的基本義務。這些原則和內容，是新中國的“立國之本”，任何時候都不能動搖。

在制定1982年憲法的過程中，首先遇到的一個問題就是，以1978年憲法為基礎，還是以1954年憲法為基礎？通常情況下，修憲一般以前一部憲法為基礎。但1978年憲法因歷史條件限制，還來不及對 “文化大革命”的教訓進行全面總結、對“左”的錯誤進行徹底清理。它雖然恢復了1954年憲法的部分條文，但仍然以1975年憲法為基礎，而且這部憲法比較原則，只有60條，許多應該作出規定的沒有規定。因此，現行憲法形式上是對1978年憲法的修改，實質上不是以1978年憲法為基礎，而是以1954年憲法為基礎，在黨中央的領導下，經過全民討論，嚴格遵循法定程序，把黨的正確主張和人民的共同意志結合起來而制定的新憲法。正是因為1982年憲法繼承和發展了1954年憲法的原則與精神，為國家和人民經受住各種困難和風險考驗提供了根本法制保證，也為建立新時期國家治理體系提供了根本法依據和保障。

二是，老一輩無產階級革命家關于立法的重要思想和工作方法為做好改革開放后的立法工作提供了寶貴財富。

新中國成立以后，以毛澤東同志為核心的中國共產黨第一代領導集體，帶領全國各族人民迅速醫治戰爭創傷，恢復國民經濟，發展新民主主義經濟，進行各項社會改革，不失時機地提出過渡時期總路線，在中國建立起社會主義基本制度，進而全面展開建設社會主義道路的艱辛探索。特別是毛澤東、劉少奇、周恩來、朱德、陳云、鄧小平、彭真等老一輩無產階級革命家親自主持憲法和重要法律的起草工作，領導展開全國范圍的法制建設，形成了一系列關于立法的重要思想和工作方法，為做好改革開放后的立法工作提供了寶貴財富。

毛澤東同志親自主持新中國第一部憲法起草工作，并出任憲法起草委員會主席。他在南下杭州起草憲法草案前對身邊工作人員說：“憲法是一個國家的根本法，從黨的主席到一般老百姓都要按照它做，將來我不當國家主席了，誰當也要按照它做，這個規矩要立好?！?穆兆勇：《毛澤東主持起草共和國第一部憲法》，載《黨史博覽》2003年第10期。毛澤東同志不僅提出了制定憲法的指導思想和許多重要內容，而且親自動手、字斟句酌，對歷次憲法草稿都作了修改，寫下不少批語，并在憲法起草委員會、中央人民政府委員會討論憲法草案的會議上作了多次講話，對憲法起草傾注了大量心血。

劉少奇同志是我國社會主義法制建設的奠基人之一。新中國成立初期，他提出要從實際出發，逐步開展立法工作。他說：“現在可以先將各種單行條例擬定出來，公布實施，將來把這些單行條例綜合起來再制定正式法典?！?王漢斌：《劉少奇社會主義民主法制思想的重大指導意義》，載劉少奇生平和思想研討會組織委員會編：《劉少奇百周年紀念》，中央文獻出版社1999年版，第31頁。作為新中國第一任全國人大常委會委員長，他先后主持召開5次全國人民代表大會全體會議和109次常委會會議，制定了80多部法律、法令，特別是參與制定憲法，并在一屆全國人大一次會議上作《關于中華人民共和國憲法草案的報告》；親自主持制定了土地改革法，修改審定了婚姻法、勞動法等法律草案，對建立健全新中國法律制度起到了奠基作用。

彭真同志是我國社會主義法制建設的主要奠基人。新中國成立后，特別是進入大規模經濟建設時期后，黨和國家的根本任務發生了歷史性轉變。彭真同志認為，隨著這一歷史性轉變，必須把法制建設提到黨和國家的議事日程；要從依靠政策辦事，逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立和健全法制，依法辦事。1953年，我國開始進行大規模經濟建設，彭真同志提出：“徹底消滅三大敵人殘余勢力的社會改革運動已經大體上結束了，今后必須加強法制，完備我們的法律，才能保障社會主義建設的順利進行；國家當前的重要工作之一，就是制定法律，要搞一系列的法律、法規，我們需要若干年把法律健全起來?！?王漢斌：《彭真與我國的法制建設》，載《人民日報》1997年10月27日。1956年，社會主義制度在我國基本建立起來。彭真同志認為，要進一步加強人民民主法制，需要有法可依、有法必依，依法辦事。他指出：“現在的問題是，我們還缺少一些急需的較完整的基本法規，如刑法、民法、訴訟法、勞動法、土地使用法等，應趕快把國家尚不完備的重要法規制定出來?！?王漢斌：《彭真同志對我國社會主義民主法制建設的卓越貢獻》，載《中國法學》1997年第6期。這些重要思想及實踐，有力推動了后來的立法進程。

三是，改革開放前開始組織起草民法、刑法等重要法律草案，為改革開放后正式出臺有關法律做好準備、打下基礎。

1954年，一屆全國人大一次會議通過了我國歷史上第一部社會主義憲法——《中華人民共和國憲法》，還通過了全國人大組織法、國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、地方人大和地方人民委員會組織法5部重要法律。但是，仍有一些基本法律迫切需要制定。因此，當時主持全國人大常委會工作的副委員長兼秘書長彭真同志在一屆全國人大一次會議后，立即提出起草刑法、民法等基本法律，并盡快組建、充實法律室、研究室，著手進行起草工作，還聘請了熟悉蘇聯法律和舊法的專家參加。

民法作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是民事領域的基礎性、綜合性法律，被稱為社會生活的百科全書，它規范平等主體的人身關系和財產關系，涉及社會和經濟生活的方方面面，同每一個民事主體都密切相關。編纂一部真正屬于中國人民的民法典，是新中國幾代人的夙愿。新中國成立后，黨和國家曾于1954年、1962年、1979年和2001年先后4次啟動民法典制定工作。第一次啟動是1954年。1954年憲法頒布實施后，全國人大常委會著手組織起草民法典。經過兩年多努力，于1956年2月形成民法草案，內容包括總則、所有權、債、繼承四編，共525條。該草案以1922年蘇俄民法典為藍本，把親屬法排斥于民法之外，婚姻家庭也被認為不屬于民法范疇，沒有規定物權而只規定了所有權。由于政治運動，立法工作被迫中斷。第二次啟動是1962年。1957年開始的反右派斗爭，批判“法律至上”，法律虛無主義抬頭。1960年，黨和國家開始糾正“左”傾錯誤，決定對國民經濟實行“調整、鞏固、充實、提高”的方針。1962年，毛澤東同志針對法律虛無主義思潮指出：“不僅刑法要，民法也需要，現在是無法無天。沒有法律不行，刑法、民法一定要搞?！痹谶@一背景下，民事立法工作又有了新進展。這一年9月，開始第二次民法草案起草工作，并于1964年7月形成《民法草案（試擬稿）》。從體例上看，草案分為總則、財產的所有、財產的流轉3編，共24章262條。草案將“繼承”和“侵權行為”排除在外，卻又將預算、稅收等財政關系及勞動工資報酬等勞動關系納入其中。因此，這個草案體現了高度集中的計劃經濟體制的特征。由于1964年開始的“四清”運動，這次民法起草工作也中斷了。第三次啟動是1979年。黨的十一屆三中全會以后，民法典的制定工作再次提上議事日程。1979年11月，全國人大常委會法制委員會專門成立由有關專家參加的民法起草小組，開始了第三次民法起草工作，至1982年5月，先后草擬了4個民法草案。這就是：1980年的民法草案（征求意見稿），共6編501條；1981年4月的民法草案（二稿），共6編426條；1981年7月的民法草案（三稿），共8編510條；1982年的民法草案（四稿），共8編43章465條。由于剛剛進入改革開放新時期，制定一部完備的民法典的條件還不具備，因此，按照“成熟一個通過一個”的工作思路，確定先制定民事單行法?，F行的繼承法、民法通則、擔保法、合同法就是在這一背景下制定的。第四次啟動是2001年。九屆全國人大常委會組織起草了《中華人民共和國民法（草案）》，并于2002年進行了第一次審議，經討論，仍確定繼續采取分別制定單行法的辦法。2003年十屆全國人大一次會議后，又先后制定了物權法、侵權責任法、涉外民事關系法律適用法等。在黨和國家四次啟動民法典編纂工作的基礎上，黨的十八屆四中全會明確提出編纂民法典這一重大立法任務。根據黨中央的決策部署，民法典將由總則編和各分編組成，目前分編考慮分為人格權編、物權編、合同編、侵權責任編、婚姻家庭編和繼承編等。編纂工作按照“兩步走”的思路進行：第一步，編纂民法典總則編，即已于2017年3月提請十二屆全國人大五次會議審議通過的民法總則；第二步，編纂民法典各分編，已于2018年整體提請全國人大常委會審議，2019年經全國人大常委會進行分編審議后，爭取于2020年將民法典各分編一并提請全國人民代表大會會議審議通過，從而形成統一的民法典?；仡櫸覈袷铝⒎ǖ臍v史進程，改革開放前兩次啟動民法典起草工作，雖然由于各種原因而未能取得實際成果，但為改革開放后再次啟動民法典編纂工作做了重要準備和鋪墊。由此可見，新中國成立特別是改革開放以來我國的民事立法是富有成效的，逐步形成了比較完整的民事法律規范體系，為編纂民法典奠定了較好的法律基礎和實踐基礎。

刑法關系國家安全、社會穩定、人民安居樂業，關乎公民人身自由、生命財產，是法治大廈中重之又重的一塊基石。彭真同志對刑法的起草非常重視，在1954年一屆全國人大一次會議以后，即提出并著手進行刑法的起草工作。刑法起草過程中，他多次聽取匯報、提出意見，僅在1957年5月、6月就召集有關領導和參與刑法起草的同志到他的住處匯報、座談六七次。在座談中，他發表了許多精辟見解，對刑法起草的順利進行起到至關重要的作用。在彭真同志領導下，當時的刑法起草工作進展是比較快的。至1957年6月，草擬出第22稿，提交全國人大法案委員會審議，并且在一屆全國人大四次會議上印發征求意見后，又進行了多次修改，從而為刑法的制定做了必要準備。遺憾的是，在“反右”開展之后，這項工作便停頓下來。到1961年重新啟動，1963年擬出第33稿，但由于隨后的“四清運動”“文化大革命”，刑事立法工作停止。改革開放后的1979年7月，五屆全國人大二次會議審議通過的7部法律中，就有刑法。鄧小平同志曾經說過：“在建國以來的二十九年中，我們連一個刑法都沒有，過去反反復復搞了多少次，三十幾稿，但是畢竟沒有拿出來?，F在刑法和刑事訴訟法都通過和公布了，開始實行了。全國人民都看到了嚴格實行社會主義法制的希望。這不是一件小事情??！”7鄧小平：《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第243頁。在短短的幾個月內完成包括刑法在內的7部法律的起草工作并在同一次代表大會上通過，顯示了“文化大革命”后“人心思法”的急迫，標志著我國法制建設取得重大突破。同時也說明，改革開放前就開始組織起草的刑法草案，為改革開放后迅速出臺刑法做好了充分準備，打下了堅實基礎。

四是，改革開放前制定的重要法律、確定的重要原則，對改革開放后的立法工作產生了深遠影響。

1987年11月24日，全國人大常委會作出決定：批準法制工作委員會關于對1978年底以前頒布的法律進行清理的情況和意見的報告。根據這個報告，從1949年9月至1978年年底，由中國人民政治協商會議第一次會議、中央人民政府委員會、全國人民代表大會及其常務委員會制定或者批準的法律共有134件，其中已經失效的111件，繼續有效或者繼續有效正在研究修改的有23件。由于制定新法代替或者廢止、調整對象變化或情況變化而不再適用或停止施行、對特定問題作出的規定已經過時等因素，改革開放前制定的絕大多數法律（法令）都已經失效。但不可否認的是，改革開放前制定的重要法律、確定的重要原則，仍然對改革開放后的立法工作產生了深遠影響。其中比較典型的例子就是選舉法以及選舉法所確定的基本原則。新中國成立以來，我國先后兩次制定頒布選舉法，其所確立的普遍、平等、直接選舉與間接選舉相結合等選舉原則，就像一條紅線貫穿始終，是選舉制度的精髓所在，也是人民民主的生動寫照。

保障人人享有平等的選舉權利，是黨和國家一貫的政治主張。新中國成立后，1953年我國制定第一部選舉法時，就明確提出要根據當時的具體情況，制定一個真正民主的選舉制度。按照這樣一個總精神，選舉法明確提出普遍、平等的選舉原則。同時，考慮到解放初期我國城鎮化水平較低，城鎮人口比重只有13.26%，而工人階級主要集中在城市，為體現工人階級的領導地位和國家工業化的發展方向，使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表，當時選舉法規定農村與城鎮按不同人口比例選舉人大代表，即全國人大代表的選舉，各省按每80萬人選代表1人，中央直轄市和人口在50萬人以上的省轄市按每10萬人選代表1人，對省、市、縣人大代表的選舉，也分別規定了城市與鄉村的不同人口比例。這樣規定，符合我國的國體和當時的實際情況，是必要的。1953年鄧小平同志在“關于選舉法（草案）的說明”中也指出：“這些在選舉上不同比例的規定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規定，才能真實地反映我國的現實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表”，“隨著我國政治、經濟、文化的發展，我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度”，“過渡到更為平等和完全平等的選舉”。

改革開放前，由于種種原因，我國的城市化進程基本徘徊不前，到1979年重新制定選舉法時，城鎮人口比例也才達到18.96%。因此，選舉法基本延續了1953年的規定，進一步明確各級人民代表大會中農村與城鎮每一代表所代表的人口數比例——全國為8∶1，省、自治區為5∶1，自治州、縣、自治縣為4∶1。改革開放后，我國經濟社會快速發展，城鎮化不斷推進，城鄉人口結構比例發生較大變化。1995年，全國人大常委會修改選舉法，將全國和省、自治區農村與城鎮每一代表所代表的人口數比例，與自治州、縣一樣，統一修改為4∶1。

黨的十七大提出，逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。為落實黨中央精神，全國人大及時啟動了選舉法修改工作。選舉法修改調研征求意見過程中，各地方、各方面一致擁護黨中央提出的建議，但對如何落實，具體來說是采取一步到位，還是分步到位，認識不盡一致。經過深入調查研究，根據絕大多數地方的意見，2010年修改選舉法，采取一步到位的方案實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。主要考慮：一是條件已經具備。1995年以來，我國的工業化、城鎮化進一步加速，農村經濟文化水平大幅提高，社會結構發生深刻變化。我國城鎮人口比重已由1995年的29.04%上升為2009年的46.6%（據最近公布的第六次人口普查數據，到2010年11月，城鎮人口比重已達49.68%）。與此同時，我國各級人大經歷了數次換屆選舉，積累了豐富經驗，社會主義民主政治建設和法治建設取得巨大成就，黨領導的人民民主專政的階級基礎和群眾基礎不斷鞏固和擴大。修改選舉法，實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的客觀條件已經具備。二是操作可行。江蘇、上海等省市根據本地區的實際情況，試行了縣、區、市城鄉按相同人口比例或接近相同人口比例選舉人大代表，效果是好的。

總之，實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，改變了按人口數分配代表名額時區分城鄉的做法，是我國經濟社會發展的客觀要求，是統籌城鄉發展、消除城鄉二元結構的重要舉措，更是貫徹落實1953年制定選舉法時就已經提出和強調的選舉權平等原則的歷史性進步。

五是，改革開放前社會主義建設特別是民主法制建設中正反兩方面經驗，為改革開放后的立法工作提供了歷史借鑒。

習近平總書記指出，我國現行憲法是在改革開放的歷史背景下產生的，深刻總結了我國社會主義建設正反兩方面經驗。從20世紀50年代后期開始，由于指導思想上發生“左”的偏差和工作中的失誤，我國社會主義民主法制出現停滯、徘徊。特別是后來發生的“文化大革命”，給黨和國家事業帶來嚴重破壞和巨大災難?！拔幕蟾锩逼陂g，憲法法律形同虛設，公檢法被砸爛，公民基本權利得不到保障。這一教訓極為深刻。1978年12月，黨的十一屆三中全會實現歷史性轉折，撥亂反正，開啟了改革開放歷史新時期，并確立了發展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針。黨的十一屆六中全會專門總結了新中國成立以來正反兩方面的經驗，特別是“文化大革命”為什么會發生、為什么延續這么久的教訓，其中一條結論就是要逐步建設高度民主的社會主義政治制度，并作為社會主義革命的根本任務之一。黨的十二大報告肯定了這一結論，強調：“只有建設高度的社會主義民主，才能使各項事業的發展符合人民的意志、利益和需要，使人民增強主人翁的責任感，充分發揮主動性和積極性?！蓖瑫r提出：“一定要按照民主集中制的原則，繼續改革和完善國家的政治體制和領導制度，使人民能夠更好地行使國家權力，使國家機關能夠更有效地領導和組織社會主義建設?！币虼?，發展社會主義民主、健全社會主義法制，關系到人民當家作主，關系到國家長治久安、安定團結，關系到防止“文化大革命”悲劇的重演，關系到改革開放和社會主義現代化建設的順利進行。這給制定1982年憲法、完善社會主義民主政治領域的法律制度提出了一個十分重要的課題。

根據黨中央決策部署和鄧小平同志指示精神，1982年憲法在總結正反兩方面經驗的基礎上，對我國的政治體制和領導制度作了一系列改革和發展。彭真同志在《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中作了重點說明，主要包括：第一，擴大全國人大常委會的職權，加強全國人大及其常委會的組織；第二，恢復設立國家主席和副主席；第三，國務院實行總理負責制；第四，國家設立中央軍事委員會；第五，縣級以上的地方人大設立常委會；第六，實行政社分開，加強基層政權；第七，取消了實際上存在的領導職務終身制。這些事關政治體制改革的重大制度設計，是從歷史經驗教訓中得出的正確結論，對于健全國家體制，保證人民當家作主，實現國家機構的高效、合理運轉，產生了重大而深遠的影響。

四、后四十年立法工作是前三十年立法工作發展完善

改革開放四十多年來，全國人大及其常委會緊緊圍繞黨和國家的中心工作以及經濟社會發展不同階段的工作重點，開創性地開展立法工作，走過了極不平凡的歷史進程，取得了舉世矚目的巨大成就。截至2019年8月底，我國現行有效法律274件，收入《中華人民共和國法律匯編》（2018年版）的有關法律問題和重大問題的決定119件，行政法規600多件，地方性法規12,000余件，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經形成并不斷完善，為改革開放和社會主義現代化建設提供了堅實法制保障?；仡櫰呤炅⒎v程，我們深刻認識到，后四十年立法工作是在前三十年立法工作基礎上的與時俱進、改革創新、發展完善，主要體現在以下五個方面。

一是，立法指導思想更加科學。

黨的十一屆三中全會后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體，明確提出了“加強社會主義民主，健全社會主義法制”的歷史性任務，確定了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的社會主義法制建設方針，形成了鄧小平理論中的重要法制思想。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體，在全面推進改革開放和社會主義現代化建設進程中，在形成“三個代表”重要思想的過程中，確立了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略，明確提出了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的新時期立法工作總目標。以胡錦濤同志為總書記的黨中央堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，提出了科學發展觀，要把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來，不斷改革和完善黨的領導方式和執政方式，堅持依法執政、領導立法、帶頭守法、保證執法，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化，以法治的理念、法治的體制、法治的程序保證黨領導人民有效治理國家。黨的十八大以來，習近平總書記從關系黨和國家長治久安的戰略高度來定位法治，把全面依法治國提到“四個全面”戰略布局的新高度,推動法治中國建設發生了全局性變化，取得了一系列重大創新成果。習近平總書記明確了全面依法治國的指導思想、發展道路、依靠力量、工作布局、重點任務、重要舉措，深刻回答了當代中國法治建設舉什么旗、走什么路，建設什么樣的法治國家、怎樣建設法治國家等重大問題，開創了全面依法治國新局面。改革開放四十多年來的立法工作，特別是中國特色社會主義法律體系的建設，正是在中國特色社會主義理論體系的指導下，堅實穩步向前推進。

二是，立法工作目標更加明確。

1978年12月，黨的十一屆三中全會提出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來?！边@是新時期民主法制建設尤其是立法工作的宣言書。從此，中國共產黨人不斷探索和加強社會主義民主法制建設，逐步提出形成并完善中國特色社會主義法律體系這個新時期立法工作的總目標，并為之持續奮斗、接續努力。

1982年9月6日，彭真同志在全國經濟法制工作經驗交流會上的講話中首次提出“法的體系”這一概念。他說：“在人類社會歷史上，法律一旦產生，便逐漸形成了自己的體系，并且追求更多的獨立性。立法，不能不考慮法自身的體系邏輯，不能這個法這么規定，那個法那么規定，互相矛盾?！薄吧a力、生產關系發展了，社會發展了，實際發展了，法也要發展，法的體系也要發展?！?彭真：《論新中國的政法工作》，中央文獻出版社1992年版，第297頁。這實際上已經提出了法律體系的問題，也充分說明，我國在立法工作恢復重建之初，就已經著眼長遠，同步考慮“法的體系化”問題。

從1982年黨的十二大到1997年黨的十五大前，隨著我國改革尤其是經濟體制改革的不斷深化以及社會主義民主法治的日益發展，黨中央對法律體系的認識也在不斷深化。黨中央確定建立社會主義市場經濟體制的目標，必然對法律體系提出新的要求。從“初步建立適應社會主義市場經濟的法律體系”到“大體形成社會主義市場經濟法律體系的框架”，再到“初步建立適應社會主義市場經濟體制的法律體系”“逐步建立適應社會主義市場經濟的法律體系”，都充分說明了這一點。經過各方面共同努力，到1996年底1997年年初，“在建立社會主義市場經濟法律體系方面邁出重要步伐”，“社會主義市場經濟法律體系框架已初具規?！?，為下一步黨中央統籌謀劃“中國特色社會主義法律體系”奠定了基礎。

1997年，黨的十五大確立了“依法治國、建設社會主義法治國家”的基本方略，第一次正式提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作總目標。從此，我國的立法工作進入了加快構建中國特色社會主義法律體系的歷史新時期。2002年，黨的十六大作了重申。黨的十七大進一步提出，要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。2011年3月10日，吳邦國同志在十一屆全國人大四次會議上鄭重宣布：“黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期完成?！?/p>

中國特色社會主義法律體系的形成，是中國法治建設史上具有里程碑意義的偉大成就。在此基礎上，黨的十八大提出，完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑。黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，并相應對立法工作提出明確要求，即完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化。黨的十八屆四中全會提出了全面依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，并強調要形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九大提出，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系；推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治，使立法工作的目標和方向更加明確。全國人大及其常委會堅決貫徹落實黨中央的重大決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，不斷進行立法創新實踐，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，推進國家治理體系和治理能力現代化。

三是，立法工作思路更加清晰。

改革開放前，特別是新中國成立后較長一段時間內，立法工作的主要使命和任務就是“立”，即建構法律制度，確立國家體制和各個領域、各個方面的管理制度?！拔幕蟾锩北l后，社會主義民主法制受到嚴重破壞，新中國成立之初“立”起來的法律制度，特別是已經建立起來的一些國家體制和管理制度陸續被“砸爛”。因此，改革開放一開始，整個國家百廢待興，立法工作的主要使命和任務也是“立”，即恢復重建被破壞和砸爛的國家體制和法律制度。隨著改革開放的推進，立法工作的主要使命和任務也發生了深刻變化，不僅需要“立”，即確立適應改革開放需要的新制度新機制，而且還要“破”，即改革不適應改革開放要求的舊制度、舊機制?？梢哉f，處理好改革與立法的關系，始終是貫穿改革開放后四十多年立法工作的一條主線。

改革開放初期，社會主義市場經濟體制還沒有完全確立，不少方針政策和改革部署還在“摸著石頭過河”。這個階段，更加強調法律的穩定性。一般而言，各項重大改革先用政策來指導，經過地方探索和群眾試驗，在實踐經驗基本成熟，并在比較各種典型、全面權衡利弊的前提下，再慎重立法。因此，比較常見的是“先改革，后立法”的模式。隨著改革開放的深入，實踐在發展，經驗在積累，人民群眾的法治意識也在增強，立法工作更加強調與改革協調推進，較多采用“邊改革，邊立法”的模式，即對實踐經驗比較成熟的、各方面認識也比較一致的，規定得具體一點，增強法律的可操作性；對實踐經驗尚不成熟但現實中又需要法律進行規范的，先規定得原則一些，為引導實踐提供規范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補充。這一做法妥善處理了法律穩定性和實踐變動性的關系，確保立法進程與改革開放和社會主義現代化建設進程相適應，為中國特色社會主義法律體系如期形成奠定了基礎。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，在謀劃發展、深化改革、從嚴治黨等方面，特別注重運用法治思維和法治方式加以推進，強調“發揮立法的引領和推動作用”“凡屬重大改革都要于法有據”。黨的十八屆四中全會提出，要實現立法和改革決策相銜接，做到立法主動適應改革和經濟社會發展需要；實踐證明行之有效的，要及時上升為法律；實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權；對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。這也是黨的十八大以來全國人大常委會立法工作的重要任務和突出特點。立法工作主動適應改革需要、充分發揮引領推動作用，變“被動”為“主動”，通過打包修改、授權試點等多種方式努力使立法決策與改革決策相銜接，在法治軌道上推進改革，著力增強改革的系統性、整體性、協同性。黨中央深化改革的任務和舉措部署到哪里，立法工作就跟進到哪里，立法對改革的參與之深、之廣，在新中國立法史上前所未有。

四是，立法權限配置更加合理。

經過七十年的不斷探索和改革完善，我國的立法體制已經基本成熟定型。新中國成立初期，根據1949年《共同綱領》，我國的立法體制是中央統一立法和大行政區行使部分立法權相結合，即中央人民政府委員會制定并解釋國家的法律、頒布法令；大行政區人民政府委員會有權擬定與地方政務有關之暫行法令條例，報政務院批準或備案。1954年憲法規定“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關”，“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關”，全國人大常委會有權“解釋法律”“制定法令”。這些規定說明，當時我國的立法體制是一種高度集中的立法體制，立法權集中在全國人大，全國人大常委會沒有國家立法權，也沒有賦予國務院和地方立法權。1975年和1978年憲法也都作了類似規定。雖然1954年憲法規定全國人大是行使國家立法權的唯一機關，但由于全國人大代表較多,不可能經常開會，每次開會的時間也不可能很長，而需要制定的法律又是大量的，僅靠全國人大顯然無法適應如此繁重的立法任務。因此，1955年、1959年全國人大先后兩次授權全國人大常委會可以制定部分性質的法律和對法律進行修改。這種立法權限劃分，是當時我國實行高度集中的計劃經濟體制的體現，雖然保證了中央對全國各項事業的集中統一領導，但也在相當程度上影響了地方主動性和積極性的發揮。事實上，1954年憲法實行一段時間后，中央就發現了這個問題。因此，1956年毛澤東同志在《論十大關系》中肯定了地方立法的必要性：“取消大區，各省直屬中央，這是正確的。但是由此走到取消地方的獨立性，結果也不那么好。我們的憲法規定，立法權集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法，憲法并沒有約束?！边z憾的是，這個設想由于種種原因并沒有得到落實。但是，這一理論思考為以后探索改革立法體制、賦予地方立法權提供了理論指導。

1978年黨的十一屆三中全會以后，我國對立法權限配置進行了一系列重大改革，1982年通過的現行憲法及其修正案肯定了這些改革成果，2000年通過、2015年修改的立法法又作了進一步完善。

第一，合理劃分全國人大與全國人大常委會的立法權限。全國人大修改憲法，制定和修改刑事、民事和其他基本法律，全國人大常委會解釋憲法，制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律，并可對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。

第二，賦予國務院行政法規制定權并予以規范。國務院有權根據憲法和法律制定行政法規，行政法規可以就執行法律、國務院行政管理職權方面的事項作出規定；還可以根據全國人大及其常委會的授權，對應當由法律規定的部分事項先制定行政法規。國務院年度立法計劃中的立法項目應當與全國人大常委會的立法規劃和年度立法計劃相銜接。

第三，賦予地方立法權并不斷擴大地方立法主體的范圍。1979年7月，五屆全國人大二次會議修訂地方組織法，確定縣級以上地方人大設立常委會，同時賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會制定地方性法規的職權。這是第一次以法律形式賦予地方立法權。1982年憲法確認了1979年地方組織法的規定。1982年修改地方組織法，增加規定：省會市和經國務院批準的較大的市的人大常委會可以擬定地方性法規草案。1986年，再次修改地方組織法，進一步規定省會市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會有權制定地方性法規報省級人大常委會批準后施行。2000年制定立法法時又增加規定，經濟特區所在地的市的人大及其常委會也可以制定地方性法規。按照黨中央決策部署，2015年修改立法法賦予所有設區的市地方立法權，是我國立法體制的最新發展。十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，增加了設區的市制定地方性法規的規定，為設區的市依法開展地方立法工作提供了憲法依據。立法主體范圍的逐步擴大，是對憲法第3條第4款“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”的堅決落實和有效實施，激發了地方深化改革、擴大開放、推動發展的動力，不僅為國家立法進行了重要探索、積累了有益經驗，為推動形成和完善中國特色社會主義法律體系作出積極貢獻，而且大大加強和改進了地方人大工作，為堅持和完善人民代表大會制度注入了新的活力。

第四，賦予國務院部門和地方政府規章制定權并規范其權限。國務院部門和設區的市級以上地方人民政府可以依法制定規章；部門規章和地方政府規章沒有法律法規依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。

改革開放四十多年，我國立法主體從全國人大及其常委會、國務院擴大到31個?。ㄗ灾螀^、直轄市），又從49個較大的市（含5個經濟特區所在地的市）擴大到239個設區的市、30個自治州、4個不設區的地級市。這四十多年，是建國以來我國立法體制調整最深刻、影響最深遠的歷史時期。立法體制的每一次調整完善，都是我們黨在深刻總結新中國成立以來治國理政經驗的基礎上作出的重大決策，都是發展和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。它有效加強了國家政權建設，有效調動了各方面參與國家治理的積極性，標志著國家治理體系與治理能力的與時俱進。

五是，立法工作機制更加健全。

改革開放前的立法工作，長期處于探索、摸索的階段，盡管積累了一些有益經驗、形成了一些有效機制，但由于“反右”“文化大革命”等政治運動的影響，沒有有效固定下來。改革開放后，國家整體保持穩定，高度重視民主法制建設，為立法工作提供了良好環境。在彭真、習仲勛、王漢斌等老一輩無產階級革命家的關心和帶領下，廣大立法工作者積極探索實踐、不斷總結經驗，形成了更加健全的立法程序和工作機制。

在總結新中國成立特別是改革開放以來立法實踐經驗的基礎上，2000年制定、2015年修改的立法法對立法程序作出更加明確規定。第一，明確提出法律案的主體。全國人大主席團等8個主體可以向代表大會提出法律案；委員長會議等7個主體可以向常委會提出法律案。第二，完善審議制度。確立了三審制、法律委員會統一審議制度，對暫不付表決和終止審議的情況作出明確規定。第三，完善表決通過制度。全國人大及其常委會審議的法律案和其他議案，以全體代表或全體組成人員的過半數通過。設立分歧較大的重要條款單獨表決制度，對打包修改的多部法律中涉及同類事項的個別條款合并表決或分別表決制度。第四，明確法律公布制度。法律由國家主席簽署主席令予以公布。國務院出臺了行政法規制定程序條例、規章制定程序條例，有立法權的地方人大出臺了制定地方性法規條例、規章制定辦法，并根據立法法的修改而不斷完善，明確有關法規和規章的提出、審議和表決程序，提高立法質量，保證國家法制統一。

科學立法、民主立法不斷向前推進。新中國成立之初，我國的立法工作就認真貫徹落實群眾路線，注意從群眾中來、到群眾中去。比如，1954年憲法草案就曾公布并廣泛征求意見，全民討論近三個月，憲法起草委員會辦公室整理的意見多達138萬條。改革開放后，全國人大常委會也曾公布1982年憲法草案、合同法草案等重要法律草案，公開征求意見。但絕大多數法律草案，征求意見一般局限于地方人大、專家學者及相關方面，立法公開范圍比較有限。隨著改革開放的深入、經濟社會的發展以及民主政治的推進，人民群眾政治參與意識不斷提高，參與立法的熱情高漲，希望通過立法表達利益訴求、解決利益沖突的愿望更加強烈。順應這一歷史潮流，全國人大常委會不斷擴大公眾對立法活動的有序參與，充分保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，積極推進立法決策的透明化、科學化、民主化，逐步實現了立法的全方位開放。2008年4月，十一屆全國人大常委會第二次委員長會議決定，常委會初次審議的法律草案一般都公開向社會征求意見，有力提升了立法透明度和公眾參與度，受到廣泛好評。經過多年努力，已經形成了立法座談會、論證會、聽證會，立法后評估以及公布法律草案征求意見等一系列開門立法制度，開門立法已經成為立法工作的基本特征和必經程序。黨的十八大以來，科學立法、民主立法、依法立法取得新進展。加強立法組織協調，充分發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。自2015年起，連續五年提請全國人民代表大會審議重要法律案。建立全國人大專門委員會、常委會工作機構組織起草重要法律草案制度，組織起草或提請審議法律案七十余件次。充分發揮立法機關在表達、平衡、調整社會利益方面的作用，最大限度凝聚立法共識。出臺立法項目征集論證、立法重大利益調整論證咨詢、重要立法事項引入第三方評估等工作規范。健全立法專家顧問制度，建立基層立法聯系點制度。建立并實施法律案通過前評估制度，使立法更加科學縝密，確保法律規定立得住、行得通、真管用。明確常委會初次審議和繼續審議的法律草案都及時向社會公布征求意見。共公布法律草案近百件次，有近二十萬多人次提出意見近五十萬條，許多好的意見得到吸收采納。

回顧新中國成立七十年的立法歷程，我們深切體會到，前三十年立法工作與后四十年立法工作是一個緊密聯系、不可分割的有機整體，前者為后者奠定基礎、探索道路、積累經驗，后者在前者的基礎上與時俱進、改革創新、發展完善。經過不斷探索和實踐，我們已經找到了一條符合中國國情、順應時代潮流的中國特色社會主義法治道路。立法工作的深入推進，法律體系的不斷完善，必將為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化提供更加有力的保障。