案件質量評查制度研究

● 雷天軍 李曉燕/文

一、案件質量評查制度概述

案件評查制度，是指根據有關法律及司法解釋的規定，結合檢察工作實際，對案件評查的目的、原則、范圍、主體、方式、標準等作出明確規定，規范案件質量評查工作，保證案件評查工作的順利開展?！缎淌略V訟規則》第668條規定，案件管理部門對辦案質量進行管理、監督、預警。在司法實務中，各級檢察機關也制定了相應的案件質量評查制度，對評查范圍、評查主體、評查標準、評查形式及落實整改等方面作出明確規定，保證了案件評查工作順利開展，在一定程度上規范司法辦案活動，提高了案件質量。為進一步落實檢察官辦案責任制，2018年初，最高人民檢察院印發《案件質量評查工作規定（試行）》（以下簡稱《規定》），對評查工作的定義、基本要求、評查方式、評查程序、評查主體、評查標準與結果運用等作出詳細規定。近年來，隨著司法體制改革的不斷深入，評查工作如何跟上改革的步伐，發揮其監督的作用，成為檢察機關共同面對的問題。

二、案件質量評查制度的現狀

2012年以來，各級檢察機關都高度重視案件質量評查工作，也形成了各自的評查模式、評查體系，但基本上都是“各自為政”，未形成一個統一的評查體系、評查標準。雖然最高人民檢察院出臺了《規定》，對案件評查工作作出了明確規定，但還是不能滿足檢察工作的具體適用。

（一）檢察人員對案件質量評查的認識存在差異

在評查工作開展的過程中，部分承辦人對案件評查工作抱有抵觸、懷疑態度。作為被評查的對象，案件質量評查就是“沒事找事”，多數承辦人認為只要對案件定罪量刑準確就行了，卷宗裝訂、文書瑕疵等都是小問題，是可以忽略不計的，把這些無足輕重的問題、瑕疵找出來進行通報是多此一舉，浪費司法資源，這就使部分承辦人對評查工作心懷抵觸情緒。而作為評查人，評查工作是本職工作外的任務，無形中增加了工作量，而且評查工作也不屬于考核項目，也會招致被評查人的不滿和非議，這就導致評查人工作態度消極，不愿深入評查案件，很大程度上就是敷衍了事。

（二）案件質量評查機制主體角色混同

實踐中，開展評查工作的主體主要有三類：一是成立專門的評查機構，設置專職的評查員開展工作；二是從各個業務口抽調辦案經驗豐富的人員組織成立人才庫，每次隨機抽查評查員開展評查工作；三是上級院對下級院組織開展專項評查。幾類主體人員組成不同，各評查員理論水平和辦案經驗層次不齊，在評查過程中主觀評價意識強烈，評查質量難以保證。筆者所在基層院開展評查工作采取的是第二種模式，案管部門負責從各科室抽取業務骨干，成立評查人才庫，負責對本院案件的評查。司法責任制改革后，實行檢察官辦案模式，本院業務骨干基本都入額為檢察官，而檢察官全部被納入人才庫。這樣以來，導致辦案主體與評查主體兩種身份重合，評查結果的主觀性大于客觀性，評查質量難以保障。

（三）現行的評查制度規定的評查標準不夠明確、細化

上級院的評查標準往往過于籠統，基層院又無法就評查標準獨立進行細化，這樣評查中就容易出現意見分歧，所以如何細化評查標準成為亟待解決的難題。實踐中，對評查人員缺少統一的培訓，評查員多是根據經驗等主觀意識來開展評查工作，勢必導致評查中出現分歧，對待拿不準的問題，無法提出權威性意見，評查結果也會各有說法，容易受到承辦人的質疑，達不到預期的評查效果。如筆者所在院辦理的某件案件，歷經本院和市院各評查1次，省院評查2次，評查人員不同，提出的問題各不相同。

（四）評查過程中偏重程序性評查，忽略實體評查

案件質量評查屬于一種事后監督機制，且評查工作主要表現在發現瑕疵、文書不規范等方面。就筆者所在地區的檢察機關組織開展的評查情況來看，幾年來，未評查出實體存在問題的不合格案件，亦很少提出關于實體的問題，更談不上因評查提出抗訴的情況。一方面檢察業務比較廣泛，尤其是民行、刑執屬于檢察機關比較“偏門”的業務，要開展較為深層次的評查，對評查員的業務水平要求更高。另一方面，評查工作往往時間緊、任務重，評查員很難深入細致的發現實體問題。評查由傳統的程序性評查向實體性評查的理念尚未樹立。

（五）案件質量評查制度獎懲機制未發揮應有作用

現行的評查機制往往只是為了評查而評查，更多的是強調評查的過程，對評查結果的運用總是一帶而過，缺少對結果配套的的監督糾正機制。評查工作結束，由負責部門通過對問題的梳理，匯總形成評查通報和評查表，反饋到辦案部門，對于辦案部門、辦案人的整改工作以收到整改回復為準，部分瑕疵也確實得到了改善，對于具體如何整改、整改是否真正落實未能做到實質性的跟蹤監督，致使屢改屢犯的問題時有發生。評查結果也沒有真正與辦案人員的績效考核、職務晉升等機制銜接，這樣以來，評查結果對于承辦人缺少嚴肅性和權威性。

三、司法責任制背景下開展案件質量評查工作思考

（一）加強日常教育引導，改變對案件質量評查制度的錯誤認識

就目前而言，筆者所在的基層院雖然已經形成常態化的評查機制，但是評查工作還是屢受質疑，尤其是辦案部門的不滿。司法體制改革確定檢察官獨立辦案，缺少了以前的層級審批，如何保障案件質量，保護檢察官，成為檢察機關面臨的新問題。評查工作也被賦予新的內涵，這就要進一步加強學習教育，開展主題研討，讓全體檢察人員充分認識貫徹落實評查制度的重要意義，改變“案件評查就是挑刺、找茬”的錯誤認識，認識到開展評查是深化司法規范化建設的重要抓手，是提高辦案質量和效果、服務司法責任制改革、推動檢察工作創新發展、持續發展、領先發展的重要舉措，更是保護檢察官自身的屏障，從而實現由不愿接受監督到主動接受監督的轉變，充分發揮案件評查的司法能動性，及時發現辦案中的瑕疵、差錯，及時糾正，并通過總結分析，制定相應的規范措施，引導檢察官規范辦案。

（二）加強評查隊伍建設，保障案件質量評查工作質效

評查工作的質效，依賴于人員的專業化程度。因此，建立一支專業、獨立、穩定的評查隊伍尤其重要，也是實現評查常態化的基石。一是組建穩定的評查隊伍，明確評查工作責任。根據《規定》的要求，充實評查人才庫，將入額檢察官作為評查人員當然人選，促進辦案檢察官與評查檢察官相統一，納入部分檢察官助理，擴大評查人員的參與范圍，為開展常態化評查，建立一支理論功底深厚、辦案經驗豐富、責任心強的評查隊伍。二是加強學習培訓，提高評查人員素能。根據執法與監督相分離的理念，針對評查人員業務素能的廣泛性、多面性要求，突出培訓專業性，把培訓重點放在業務知識的補充完善和專業技能的提升上，采取集中學習、專題授課、交流討論等形式，提高評查人員的專業水平和評查素養，促進評查工作不斷規范開展。

（三）針對不同案件類別，全面細化案件評查標準體系

案件質量評查標準是衡量執法辦案活動是否規范化的操作規則和管理價值的尺度，但是在實踐中，基層院要面臨上級院的專項評查，受上級院的領導，無法獨立制定評查標準，這就要求上級院要根據《規定》和《檢察機關執法規范》等規定的要求，在充分征求各級檢察院意見、調查研究的基礎上，針對不同業務部門所辦案件的差別，分條線設定盡可能細化、量化的評查標準和評價指標，最大限度的降低評查標準的主觀性，克服評查可能帶來的各種隨意性，使評查工作的全過程有章可循、有據可依。

（四）結合實際工作，合理確定案件質量評查范圍

是全部的逐案評查，還是按比例評查，是按案件類別分別評查，還是按照案件辦理的結果抽查，檢察機關的做法各有不同。為更好地發揮案件質量評查的效能，真正實現提升案件質量、監督辦案的評查目的，明確案件評查的范圍，有利于實現案件質量評查的核心價值。同時，案件質量評查范圍的設置也應隨客觀條件而定，確定評查的范圍要充分考慮本院辦理案件的現實狀況。案件基數大，案多人少的矛盾突出的，可以按照比例確定評查的范圍，但為了評查結果的客觀性，按比例抽取的案件應該涉及所有的案件類型及每位案件承辦人，對于案件基數較小的檢察院可對辦理的全部案件納入到被評查的范圍內，逐案進行評查。

(五)主動適應發展需要，推動案件質量評查動態發展

評查工作作用的發揮依賴于評查的方式。一是豐富評查方式，提高評查效率。根據最高人民檢察院案件質量評查工作的要求，各級人民檢察院應當運用案件質量評查智能輔助系統對所辦理的全部案件進行智能檢查、自動比對，并根據系統自動檢查情況和工作需要，靈活把控多種評查方式，確保評查不走過場，切實發揮效用。二是堅持網上評查為主，網下評查為輔。加強智能化手段的運用，全面依托統一業務應用系統，研制評查智能輔助系統，開展案件質量線上評查，提高案件質量評查的自動化和精準化水平，以技術化手段強化案件質量評查的準確性、客觀性，有利于節省案件質量評查工作的司法資源，提升評查的效率。三是建立外部人員參與評查機制。在案件質量評查時，可以邀請人民監督員、法學專家、律師等參與案件質量評查，提高案件質量評查的科學性和公正性。

(六)堅持通報整改獎懲，實現案件質量評查結果應用最大化

在具體的評查工作實踐中，往往是重過程輕結果，評查的根本目的并沒有實現，如何讓評查結果發揮作用，是必須要考慮的課題。一是通報制度。評查結束，由負責部門通過對問題的梳理，匯總形成評查通報和評查表，經檢委會討論通過后，向辦案部門進行反饋。對通報的各類問題分門別類、區別對待，做到點名通報準確無誤，通報的問題要有典型性、代表性。二是落實評查結果跟蹤整改機制。突出問題要督促辦案單位深入調查整改，做到見人見案見責任。把整改作為案件質量評查工作的落腳點，實時跟蹤監督整改情況，確保問題整改到位，并提升辦案部門、辦案人員的思想認識。三是要建立獎懲機制。精選優質案件、優質文書在評查通報中予以表揚，通過表揚激勵辦案人員規范辦案，發揮示范引領作用。同時，要圍繞司法責任制核心，將員額檢察官司法辦案中是否落實辦案責任制和權力清單規定要求作為評價重點，對確有司法過錯，需要追究司法責任或違紀違法責任的，移交紀檢監察部門處理。四是將評查結果納入檢察官考核。把案件質量評查結果作為評價檢察官辦案業績和能力水平的重要依據，載入個人司法業績檔案。評價結果要作為檢察官、司法輔助人員年度業績考核、晉職晉級重要參考。通過對案件質量評查結果應用的最大化，倒逼辦案人規范辦案，主動提升案件質量，發揮辦案“工匠精神”打造零瑕疵案件。