俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察制度介評*

● 王圭宇/文

在俄羅斯聯邦（蘇聯）檢察制度發展史上，其一直施行專門檢察制度，而自然保護檢察制度就是其中的重要組成部分。［1］伴隨著生態環境保護問題的日益凸顯，俄羅斯聯邦（蘇聯）在檢察制度改革的實踐中逐步形成了獨具特色的復合式自然保護檢察制度模式，且實施效果明顯。相比之下，我國檢察制度的建制曾受到蘇聯檢察制度的重大影響，并且也一直施行類似的專門檢察制度（例如，軍事檢察制度、鐵路運輸檢察制度等）。當前，我國正在加強對生態環境的保護力度，考察俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察制度的歷史與現狀，分析其實踐效果，總結其主要經驗，對我國具有重要的啟發與借鑒意義。

一、俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察制度的確立進程

從檢察制度發展的歷史而言，俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察制度可以追溯到蘇聯時期跨區檢察院的成立。早在上世紀80 年代，為了落實1977 年蘇聯憲法所規定的“國家應采取各種措施以改善環境”的義務（第42 條），同時也為了應對國內生態環境日益惡化的現實，當時的蘇聯成立了里海流域檢察院，在貝加爾湖地區成立了兩個跨區檢察院（貝加爾湖東部跨區檢察院、貝加爾湖西部跨區檢察院）。緊接著，在哈巴羅夫斯克邊疆區、濱海邊疆區、薩哈林州和勘察加州境內，也成立了一些跨區檢察院。［2］這些最早成立的跨區檢察院，就是俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察制度中跨區自然保護檢察院的“前身”。

自上世紀90 年代開始，由于長期以來粗放型工業化建設方式的影響，蘇聯境內的生態環境惡化日益嚴重。而作為“母親河”的伏爾加河流域的自然生態環境問題，尤其受到當時蘇聯政府的重視。作為世界上生態資源最多的國家之一，蘇聯清楚地認識到，必須利用一切可以利用的法律機制，其中包括檢察監督手段，來保護自然環境。［3］鑒于伏爾加河流域是一個整體，孤立地保護伏爾加河上游、中游或下游的自然環境都不可能獲得成效，因此不能對其進行條條塊塊的“切割式”保護，而是需要及時地、全面地、整體地掌握有關整個伏爾加河流域自然保護法治狀況的信息，需要協調伏爾加河流域多種國家機關實施的治理生態違法行為的活動。［4］在這種情況下，1990 年4 月27 日，時任蘇聯總檢察長的А.Я.蘇哈烈夫簽署了《關于成立伏爾加河自然保護檢察院的第443 號命令》［5］，決定成立伏爾加河自然保護檢察院。由此，伏爾加河自然保護檢察院成為蘇聯境內的第一個全流域性的自然保護檢察院。依照上述第443 號命令，伏爾加河自然保護檢察院對位于伏爾加河流域的，或在伏爾加河流域發揮作用的各級國家機關、自然保護監督機關，企業、機構、組織履行維護環境職能的情況和維護公民生態權利的法律執行情況，實施檢察監督。［6］需要指出的是，除了建立全流域性的伏爾加河自然保護檢察院之外，蘇聯還在各加盟共和國里設立了一些單個的區（市）級自然保護檢察院，而在其他未設立自然保護檢察院的地區由區域性檢察院負責對自然保護和自然利用立法的執行情況實施監督。至此，蘇聯復合式自然保護檢察制度的基本樣貌初步呈現。

在蘇聯解體之后，俄羅斯聯邦繼承了蘇聯復合式自然保護檢察制度，并在此基礎上予以改革和完善，這主要體現在兩個方面：（1）繼續完善全流域性的伏爾加河自然保護檢察機關體系。一是先后新增設3 個隸屬于伏爾加河自然保護檢察院的區（市）級自然保護檢察院，使其下轄的自然保護檢察院達到16 個。二是依照1998年1 月26 日時任俄羅斯聯邦總檢察長的Ю.И.斯庫拉托夫簽署的《關于伏爾加河自然保護檢察院的第34 號命令》［7］，將伏爾加河自然保護檢察院更名為伏爾加河跨地區自然保護檢察院。（2）建立新的獨立的跨區自然保護檢察院。例如，俄羅斯聯邦在2010 年先后成立了諾夫哥羅德跨區自然保護檢察院、戈爾諾-阿爾泰跨區自然保護檢察院和阿爾漢格爾斯克跨區自然保護檢察院等幾個區（市）級跨區自然保護檢察院。［8］

二、俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察制度的現實狀況

經過實踐中的不斷改革與完善，俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察制度已然成熟，目前由三類不同的檢察機關體系構成。具體而言：第一類是伏爾加跨地區自然保護檢察機關體系。即建立全流域性的伏爾加河跨地區自然保護檢察院（聯邦主體級檢察院），同時在伏爾加河流經的15 個聯邦主體內設立了16 個跨區自然保護檢察院，由他們負責對伏爾加河流經的各聯邦主體執行生態法律的情況實施監督。第二類是設立獨立的、隸屬于本聯邦主體的單個自然保護檢察院或跨區自然保護檢察院（區、市級檢察院）。即在其他36個聯邦主體內，針對生態環境保護的重點地區或生態環境遭到嚴重破壞的地區，建立起42 個隸屬于本聯邦主體檢察院的跨區自然保護檢察院，由它們負責對轄區內執行生態法律的情況實施監督。第三類是在其余未設立自然保護檢察院的聯邦主體內，仍然由區域性檢察院依照其法定職權對本轄區內生態法律的執行情況實施監督。

鑒于俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察機關體系的復雜性，筆者在此主要從領導體制、組織體系、職權范圍和工作機制等四個方面予以介紹。

（一）領導體制

在俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察制度模式下，無論是作為全流域性的伏爾加河跨地區自然保護檢察院及其下轄的跨區自然保護檢察院，還是在一些聯邦主體內設立的單個自然保護檢察院或跨區自然保護檢察院（區、市級檢察院），抑或是履行自然保護領域檢察監督職能的區域性檢察院，它們都是俄羅斯聯邦檢察機關體系的組成部分，因而實行相同的領導體制。依照《俄羅斯聯邦憲法》和《俄羅斯聯邦檢察機關法》的相關規定，俄羅斯聯邦檢察機關是一個由區域性檢察機關和專門檢察機關（軍事檢察機關、運輸檢察機關、自然保護檢察機關等）組成的聯邦集中統一的機關體系。在俄羅斯聯邦檢察機關體系中，下級檢察長服從上一級檢察長，各級檢察長隸屬于俄羅斯聯邦總檢察長，各類各級檢察院均實行檢察長負責制。俄羅斯聯邦總檢察院檢察長統一指導和協調國內的檢察實踐，從而保證檢察實踐開展的集中性、統一性與高效性。

俄羅斯聯邦伏爾加河跨地區自然保護檢察院和其他的跨區自然保護檢察院（區、市級檢察院）同樣實行集中統一的領導體制，也實行檢察長負責制。例如，2008 年5 月7 日俄羅斯聯邦總檢察長簽發的《關于劃分區域性檢察院、軍事檢察院和其他專門檢察院檢察長職權范圍的第84 號命令》［9］就明確規定，伏爾加河跨地區自然保護檢察院“領導下級自然保護檢察院的工作”。這意味著，隸屬于伏爾加河跨地區自然保護檢察院的16 個跨區自然保護檢察院都要接受它的領導，并對其負責。當然，伏爾加河跨地區自然保護檢察院還要接受俄羅斯聯邦總檢察院的領導。需要指出的是，俄羅斯聯邦2014 年2 月5 日修憲時，強化了檢察機關的獨立性，提升了檢察機關的憲法地位，［10］這有利于進一步維護和鞏固檢察機關體系的集中統一領導體制。

（二）組織體系

在俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察機關體系的構成中，首要的就是全流域性的跨地區自然保護檢察院，即伏爾加河跨地區自然保護檢察院。伏爾加河跨地區自然保護檢察院總共設立了隸屬于它的16 個跨區自然保護檢察院（區、市級檢察院）。這16 個跨區自然保護檢察院分別是：奧斯塔什科夫跨區自然保護檢察院、特維爾跨區自然保護檢察院、雅羅斯拉夫爾跨區自然保護檢察院、切列波韋茨跨區自然保護檢察院、科斯特羅馬跨區自然保護檢察院、伊萬諾夫跨區自然保護檢察院、梁贊跨區自然保護檢察院、下諾夫哥羅德跨區自然保護檢察院、馬里跨區自然保護檢察院、切博克薩雷跨區自然保護檢察院、喀山跨區自然保護檢察院、烏里楊諾夫斯克跨區自然保護檢察院、薩馬拉跨區自然保護檢察院、薩拉托夫跨區自然保護檢察院、伏爾加格勒跨區自然保護檢察院、阿斯特拉罕跨區自然保護檢察院。［11］需要指出的是，鑒于特維爾州是伏爾加河的發源地，且伏爾加河流經特維爾州的長度為700 公里（占伏爾加河全長的四分之一），所以在特維爾州境內設立了兩個隸屬于伏爾加河跨地區自然保護檢察院的跨區自然保護檢察院，同時選定特維爾州首府特維爾市（蘇聯解體前的加里寧州首府加里寧市）為伏爾加河跨地區自然保護檢察院的駐地。［12］

此外，俄羅斯聯邦在其他36 個聯邦主體內設立了隸屬于本聯邦主體檢察院的42 個自然保護檢察院或跨區自然保護檢察院（區、市級檢察院），以負責對本地區執行生態法律情況實施監督。［13］其中包括：中部聯邦區的8個、西北聯邦區的6 個、南部聯邦區的1 個、北高加索聯邦區的1 個、伏爾加河沿岸聯邦區的7 個、烏拉爾聯邦區的5 個、西伯利亞聯邦區的7 個、遠東聯邦區的7 個。

（三）職權范圍

在未設立自然保護檢察院的聯邦主體內，是由區域性檢察院對生態環境領域履行檢察監督職能。事實上，對自然保護和自然利用立法執行情況實施監督，這是俄羅斯聯邦檢察機關活動的一個主要方向。［14］而且，伴隨著對生態環境保護力度的加強，對生態立法執行情況的檢察監督、預防生態違法行為［15］，在近些年里成為俄羅斯聯邦檢察機關活動的優先方向，各級檢察機關都對生態立法的執行情況進行了近六千次的檢查，并由于發現違法行為而作出了數千個檢察機關反應文件（檢察監督文件）［16］。

相比之下，無論是作為全流域的伏爾加河跨地區自然保護檢察院及其下轄的跨區自然保護檢察院，還是在一些聯邦主體內設立的單個自然保護檢察院或跨區自然保護檢察院，它們的職權更具專門性、專業性和針對性。以伏爾加河跨地區自然保護檢察院為例。依照俄羅斯聯邦總檢察長簽發的第84 號命令，伏爾加河跨地區自然保護檢察院有權對相關國家機關、地方自治機關及其公職人員在伏爾加河領域執行環境保護立法和自然資源利用立法的情況進行監督；對上述機關、機構及其公職人員恪守公民生態權利的情況實施監督；對上述機關、機構及其公職人員就環境保護和自然資源利用問題頒布的文件是否與法律相一致實施監督；參與伏爾加河流域有關環境保護和生態安全保障問題的立法活動；對受理、登記、處理有關生態犯罪的投訴；處理包含違反環境保護法和公民生態權利保護法信息的投訴；協調各種護法機關與伏爾加河流域各聯邦主體境內生態違法行為作斗爭方面的活動；領導下級自然保護檢察院的工作；對伏爾加河流域發生的其他涉及生態環境問題的活動實施監督；等等。［17］需要指出的是，伏爾加河跨地區自然保護檢察院的職權不限于以上這些方面。此外，該第84 號命令還對自然保護檢察院（區、市級檢察院）的職權范圍作了相應規定。［18］

(四)工作機制

這主要體現在各類自然保護檢察院和區域性檢察院、其他專門檢察院之間的關系上：（1）伏爾加河跨地區自然保護檢察院和區域性檢察院之間的關系。依照《俄羅斯聯邦檢察機關法》的規定，俄羅斯聯邦主體檢察院也享有自然保護監督職能，所以它們和伏爾加河跨地區自然保護檢察院之間的關系，是一種協調和合作關系，共同完成生態環境保護領域的檢察監督職責。但不同的是，伏爾加河跨地區自然保護檢察院活動的主要方向是伏爾加河流域的自然生態環境保護。（2）依照俄羅斯聯邦總檢察長簽發的第84 號命令，伏爾加河跨地區自然保護檢察院下轄的跨區自然保護檢察院和轄區內的其他專門檢察院（例如，軍事檢察院、運輸檢察院等）之間也是協調與合作的關系。［19］（3）在一些聯邦主體內設立的單個自然保護檢察院或跨區自然保護檢察院和本聯邦主體內區域性檢察院、專門檢察院之間的關系，也需要加以厘清。以弗拉基米爾州為例，該聯邦主體下設有弗拉基米爾跨區自然保護檢察院。依照2008 年7 月31 日弗拉基米爾州檢察院檢察長?！ぇで胁┧曳蚝灠l的《關于弗拉基米爾跨區自然保護檢察院監督客體和監督方向的第82 號命令》［20］，弗拉基米爾跨區自然保護檢察院的檢察長和區域性檢察院、其他專門檢察院的檢察長彼此之間應當協調行動，且需要定期向弗拉基米爾州檢察院報告其檢察監督的實施情況。在弗拉基米爾州檢察院作出明確指示的情況下，弗拉基米爾跨區自然保護檢察院和區域性檢察院、其他專門檢察院應當實施聯合行動。在必要時，弗拉基米爾跨區自然保護檢察院的檢察長應當在組織和實施檢查方面，向區域性檢察院和其他專門檢察院提供幫助。

三、總結與評論

（一）俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察制度實施效果顯著

如前所述，俄羅斯聯邦在歷史上一直注重通過自然保護檢察院對環境保護立法和自然資源利用立法執行情況實施監督。實踐證明，俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察制度，在實施中照顧到了不同地區的不同情況，因地制宜發揮檢察機關的作用，有效地回應并滿足了生態環境保護的需求。以伏爾加河跨地區自然保護檢察院為例，它著眼于伏爾加河全流域的整體性，通過創建全流域性的跨地區自然保護檢察院對其進行系統性監督，運轉高效、監督有力、效果顯著。而且，由于伏爾加河跨地區自然保護檢察院具有較強的獨立性與專業性，能夠保證其在自然資源利用方面有效抵制狹隘的地方利益和部門利益?？梢哉f，俄羅斯聯邦通過創建獨具特色的復合式自然保護檢察制度，有效地預防和及時地發現、解決環境污染和環境破壞問題，成為防止生態違法行為、保護生態環境、維護公民生態權利的骨干力量，并在國內贏得很高的聲譽。

（二）俄羅斯聯邦建立復合式自然保護檢察制度的基本經驗

俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察制度，是伴隨著本國生態環境保護的實踐，并在改革與完善的基礎上逐步得以確立的。其間，也積累了值得關注的重要改革經驗。一是堅持自然保護領域檢察監督的“專門性”。如前所述，俄羅斯聯邦（蘇聯）一直都在施行專門檢察制度，就是考慮到了這些領域問題的特殊性（例如，生態保護、鐵路運輸、軍事等領域），進而設立專門性檢察院，專門對這些領域實施監督。二是堅持自然保護領域檢察監督的“系統性”。生態環境（特別是流域治理）具有特殊性，應充分考慮到它的整體性、系統性、跨區域性等特點。三堅持問題導向，從實際出發。在俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察制度的形成過程中，其并不追求制度的整齊劃一，而是從實際出發、因地制宜，根據不同地區的具體情況由不同類型的檢察院履行對生態環境保護的檢察監督職能，并在此基礎上形成了一種復合式自然保護檢察制度模式。俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察制度在確立中展示出來的以上基本經驗，值得我們參考借鑒。

（三）通過在我國創建自然保護檢察院以加強生態環境保護

《憲法》第134 條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。該規定確認了人民檢察院的憲法地位，即專門性的“法律監督機關”。在國家監察體制改革的背景之下，檢察機關作為專門性法律監督機關的憲法定位沒有變，其法律監督職能更應該強化?！稇椃ā返?35 條的規定，國家設立“軍事檢察院等專門人民檢察院”，這是創建專門檢察制度的憲法基礎。既然在憲法框架之下可以設立專門檢察機關，那么在我國生態環境保護領域創建專門性的自然保護檢察院也就具有堅實的正當性與合法性。因此，筆者建議，可以借鑒俄羅斯聯邦的有益經驗，通過在我國設立專門性自然保護檢察院，由其在生態保護領域集中統一地實施檢察監督職能，能夠及時地發現和有效地制止生態保護領域里的違法行為，有力地保護生態環境。

當然，在我國創建自然保護檢察院，同樣要堅持問題導向，從實際出發，同時還要兼顧當地的自然地理條件。目前，應當在生態環境問題比較突出、現實需求比較急迫的地方建立自然保護檢察院。例如，在我國長江、黃河、淮河、海河“四大流域”集聚著眾多的工業城市，生態環境形勢嚴峻。在這種情況下，可以考慮在長江流域或者黃河流域設立類似于伏爾加河跨地區自然保護檢察院的專門檢察機關。如果采取“試點”的改革策略，建議優先在作為“母親河”的黃河流域設立跨地區自然保護檢察院。此外，在一些生態環境惡化嚴重的地方，還可以考慮單獨設立自然保護檢察院（類似于俄羅斯聯邦復合式自然保護檢察制度中的第二類檢察機關）。待“試點”自然保護檢察院設立并運轉之后，在實踐中予以改進和調適，最后將自然保護檢察制度的成功經驗推向全國。

注釋：

［1］См.: Система и структура органов прокуратуры // В. М. Семёнов. Право-охранительные органы В СССР（издание первое）. М: Изд. Юридическая литература. 1990, С. 249-264.

［2］См.: Консультант Плюс〔Электрольный ресурс〕: справочно-правовая система.

［3］參見王貴林等：《俄羅斯的環境保護立法與執法》，《中國環境科學學會學術年會論文集（2009）》，第633 頁。

［4］同前注［2］。

［5］См.: Приказ Прокуратура Союза ССР от 27.04.1990 N 443 "Об образовании прокуратуры".

［6］См.: Там Же.

［7］См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 января 1998 г. N 34 "О волжской природоохранной прокуратуре".

［8］參見劉向文、王圭宇：《俄羅斯自然保護檢察制度及其對我國的啟示》，《國外社會科學》2014 年第2 期。

［9］См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. N 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" (в ред. Приказ Генеральной прокуратуры России от 31 марта 2009 г. N 98).

［10］參見王圭宇：《俄羅斯聯邦政治轉型中的憲法發展——2014 年俄羅斯聯邦憲法發展概覽與評析》，韓大元執行主編：《中國憲法年刊》（2014·第十卷），法律出版社2015 年版，第250-258 頁；王圭宇：《俄羅斯通過修憲強化檢察監督職能》，《檢察日報》2015 年10 月13 日。

［11］根據伏爾加河跨地區自然保護檢察院官方網站的最新顯示，它目前下轄16 個跨區自然保護檢察院。

［12］參見劉向文、王圭宇：《俄羅斯聯邦伏爾加河跨地區自然保護檢察院的改革及其啟示》，《俄羅斯東歐中亞研究》2013 年第2 期。

［13］同前注［2］。

［14］參見［俄］Ю·Е·維諾庫羅夫主編：《檢察監督》，劉向文譯，中國檢察出版社2009 年版，第145-151 頁。

［15］這些其實是俄羅斯聯邦檢察機關“一般監督”職能的體現?？蓞⒁娡豕缬睿骸秾嵤┍O督是俄羅斯聯邦檢察機關反腐主要手段》，《檢察日報》2016 年9 月6 日；劉向文、王圭宇：《俄羅斯聯邦檢察機關的“一般監督”職能及其對我國的啟示》，《行政法學研究》2012 年第1 期。

［16］“檢察監督文件”是指僅由檢察長依照行使其權限的程序，提交的專門法律文件。正是借助這些法律文件，檢察機關向主管機關提出關于消除違法行為和過錯人責任的要求。參見前注［14］，第152 頁。

［17］ 同前注［9］。

［18］同前注［6］。

［19］同前注［6］。

［20］同前注［2］。